Responsabilidad patrimonial del Estado en Costa Rica: cómo reclamar daños a la Administración

La responsabilidad patrimonial del Estado es la obligación de la Administración Pública de indemnizar los daños que causa su funcionamiento, legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública). Es una responsabilidad objetiva: quien reclama debe acreditar el daño, su relación causal con la conducta pública y el título por el cual se le imputa, sin necesidad de probar dolo o culpa del funcionario. El derecho a reclamar la indemnización prescribe en cuatro años contados desde el hecho que motiva la responsabilidad (artículo 198).

La Ley General de la Administración Pública de 1978 dedica su Título Sétimo, artículos 190 a 213, a la responsabilidad de la Administración y de sus servidores. Sobre ese texto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha construido desde 2005 una doctrina consolidada que hoy sigue reiterando. Esta guía expone ese régimen con sus fuentes directas: la Constitución, la ley, el Código Procesal Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de casación, los dictámenes de la Procuraduría General de la República y las actas de la subcomisión que redactó el Código.

El fundamento: por qué el Estado debe reparar

La responsabilidad pública tiene raíz constitucional. El artículo 9 de la Constitución define al Gobierno de la República como «responsable», y el artículo 41 garantiza que «todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales». La Sala Primera ha fundado en esa última norma la reparación de daños causados incluso por una actividad pública desarrollada con normalidad (213-F-S1-2008).

La ley desarrolla ese mandato con una cláusula general de gran amplitud. La Administración responde «por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal» (artículo 190.1), y la ley organiza después los supuestos: la responsabilidad por conducta ilícita (artículos 191 y 192), la responsabilidad por conducta lícita (artículos 194 y 195), un régimen común sobre el daño y la prescripción (artículos 196 a 198) y la responsabilidad personal del servidor (artículos 199 a 213).

El elemento que da sentido a todo el sistema es la antijuridicidad del daño, entendida como la ausencia de un deber jurídico de soportarlo. La Sala Primera lo formuló así en una sentencia de 2010:

La misma sentencia precisa que el régimen es de responsabilidad «objetiva moderada» y que el deber de indemnizar tampoco opera como una transferencia patrimonial automática: exige que concurran todos sus elementos.

Qué debe acreditarse: los elementos de la responsabilidad

La Sala Primera sintetiza la estructura de la responsabilidad en cuatro elementos: «el hecho, el daño, el nexo de causalidad y el criterio de imputación jurídica», y aclara que el régimen «no requiere demostración de la culpa o el dolo (culpabilidad en sentido lato), ya que el criterio de imputación es objetivo» (191-F-S1-2012, considerando III). La Procuraduría General de la República sostiene la misma tesis: la responsabilidad de la Administración es objetiva y la del funcionario, subjetiva (dictamen C-030-2025).

El hecho es la conducta administrativa, activa u omisiva, formal o material. El daño debe reunir las condiciones del artículo 196, que se examinan más adelante. El criterio de imputación es el título por el cual el daño se atribuye a la Administración: la ilicitud de su conducta, la anormalidad de su funcionamiento o, en supuestos calificados, el daño especial causado por una conducta lícita.

El nexo de causalidad se examina conforme a la teoría de la causalidad adecuada. La Sala Primera la describe como la vinculación que existe entre daño y conducta «cuando el primero se origine, si no necesariamente, al menos con una alta probabilidad según las circunstancias específicas que incidan en la materia, de la segunda» (300-F-S1-2009, considerando III). Esa fórmula nació en un caso de responsabilidad bancaria y la Sala la trasladó en 2010 al régimen de la Administración. Cuando la ciencia no ofrece certeza, el juez puede tener por acreditado el nexo con indicios, porque el concepto jurídico de causalidad se aparta del «concepto de causalidad directa, exacta y comprobada que impera en las materias científicas» (687-F-S1-2010, considerando XII).

Los títulos de imputación

Funcionamiento anormal y conducta ilícita

La Administración debe reparar el daño causado a derechos subjetivos por faltas de sus servidores cometidas en el desempeño del cargo o con ocasión de él (artículo 191), y responde también cuando suprime o limita derechos subjetivos usando ilegalmente sus potestades (artículo 192).

La noción de funcionamiento anormal proviene de una sentencia de 2005 que la Sala Primera ha reproducido desde entonces. La anormalidad comprende las conductas que «se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona», y puede manifestarse «a través de un mal funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento» (584-F-2005, considerando VI).

La distinción entre ambos criterios tiene consecuencias. La licitud o ilicitud se predica de las conductas formales, como los actos administrativos; la normalidad o anormalidad, de las actuaciones materiales, que se miden por «los parámetros que imponen las reglas de la ciencia, la técnica y la lógica» (687-F-S1-2010, considerando XI).

Omisión e inactividad administrativa

La misma sentencia de 2005 afirmó que «la Administración Pública también es responsable por los daños y perjuicios ocasionados con su inactividad administrativa» (considerando VII). El caso era el de una comunidad que durante años pidió un puente peatonal sobre una autopista nacional, y la Sala consideró la omisión de construirlo como funcionamiento anormal y causa adecuada de la muerte de un peatón. El análisis completo del fallo está en Responsabilidad del Estado por inactividad material.

La línea se extendió a los deberes de fiscalización. La potestad municipal de control de obras «no se reduce a conductas formales de autorización, sino que incluyen un control sustantivo, periódico y eficaz», y su omisión hace responsable al municipio de los daños causados a terceros (979-F-2006, considerando IX). El control jurisdiccional de la inactividad material es el tema de la tesis doctoral del suscrito, La Justicia Administrativa frente a la Inactividad Material de la Administración Pública (1998).

Conducta lícita y daño especial

El régimen costarricense alcanza también a la actividad lícita. Según el artículo 194.1 de la LGAP, la Administración responde por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal «cuando los mismos causen daño a los derechos del administrado en forma especial, por la pequeña proporción de afectados o por la intensidad excepcional de la lesión». En ese caso, la indemnización cubre «el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante» (artículo 194.2).

La Sala Primera ha aplicado esta regla a lo que denomina anormalidad en el resultado: el supuesto en que la conducta pública se ajustó a la ciencia y a la técnica y, aun así, produjo una lesión de intensidad excepcional. Así resolvió los daños sufridos por funcionarios tras una vacunación dispuesta por la institución (687-F-S1-2010), el fallo prematuro de una prótesis colocada en un hospital público (1102-F-S1-2011) y la lesión de una estudiante durante una clase práctica en un colegio público (213-F-S1-2008).

El límite del artículo 195 cierra este supuesto. No hay responsabilidad, aunque el daño sea especial, cuando el interés lesionado no es legítimo o es contrario al orden público, a la moral o a las buenas costumbres.

Cuándo la Administración no responde: las eximentes

El artículo 190.1 enumera tres causas que excluyen la responsabilidad: la fuerza mayor, la culpa de la víctima y el hecho de un tercero. Su prueba corresponde a la Administración demandada, porque el nexo causal solo se elimina «en caso de que el demandado demuestre la concurrencia de una causa eximente de responsabilidad» (53-F-S1-2010, considerando III).

La lista es cerrada, y el caso fortuito queda fuera de ella. La Sala Primera definió el caso fortuito como un evento interno, relacionado con la organización, previsible en abstracto e imprevisible en el caso concreto, y resolvió que dentro del sistema de responsabilidad objetiva de la LGAP no constituye «una eximente que elimine, jurídicamente, el nexo de causalidad» (769-F-S1-2008, considerando VII). La Procuraduría había llegado a la misma conclusión en 1999: la Ley General no prevé el caso fortuito como eximente (dictamen C-052-1999).

La culpa de la víctima y el hecho de un tercero pueden operar de forma parcial. Cuando concurren con la conducta administrativa sin romper del todo el nexo causal, reducen la indemnización en la proporción que corresponda. La Sala Primera lo resolvió así al calificar la conducta de la víctima como «una concausa para la producción del daño» y, en esa medida, como «una eximente parcial de responsabilidad por culpa de la víctima, que sin duda, atenúa la reparación civil a cubrir por el erario» (584-F-2005, considerando IX).

Qué daños se indemnizan

El artículo 196 de la LGAP fija el estándar común: el daño alegado «habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo». Sobre esa base se indemnizan dos grandes categorías.

El daño material comprende el daño emergente y el lucro cesante. El lucro cesante se excluye cuando la responsabilidad nace de una conducta lícita (artículo 194.2) y, en los demás casos, debe probarse. El Código Procesal Contencioso Administrativo permite diferir su comprobación a la etapa de ejecución, pero no la dispensa: la nueva legislación «difiere la temporalidad de la comprobación, pero no la exime» (7-F-S1-2013, considerando III).

El daño moral tiene reconocimiento expreso: «Cabrá responsabilidad por el daño de bienes puramente morales, lo mismo que por el padecimiento moral y el dolor físico causados por la muerte o por la lesión inferida» (artículo 197). Cuando se lesionan la salud, la integridad, el honor o la intimidad, el daño moral subjetivo se infiere del hecho generador y su prueba existe in re ipsa (584-F-2005, considerando X). Su monto se fija conforme al prudente arbitrio del juez y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad (119-F-S1-2012). Esa presunción cede cuando las circunstancias probadas impiden inferir la aflicción alegada (7-F-S1-2013). Las personas jurídicas pueden reclamar daño moral en su dimensión objetiva, referida a su reputación y buen nombre, y deben demostrarlo como cualquier daño patrimonial (206-F-S1-2009). El daño moral de los allegados de la víctima es el objeto de la investigación de la MSc. Katherine González Coto sobre el daño moral indirecto como responsabilidad patrimonial de la Administración.

La condena en abstracto

El artículo 122 del CPCA permite al tribunal condenar en abstracto al pago de daños y perjuicios cuando consta su existencia pero no su cuantía, y aun cuando no consten ni su existencia ni su cuantía, siempre que sean consecuencia de la conducta objeto de la demanda. El suscrito redactó esa fórmula en la subcomisión que preparó el Código y explicó el problema que buscaba corregir:

En la misma intervención precisó que la condena en abstracto debe cumplir los presupuestos de toda condena pecuniaria, en particular el nexo causal.

Actualización e intereses

La indemnización debe llegar al acreedor con su valor real. Si la condena es dineraria, la sentencia se pronuncia sobre su actualización conforme al índice de precios al consumidor para las obligaciones en colones y a la tasa prime rate para las obligaciones en moneda extranjera (artículo 123 del CPCA). Si es una obligación de valor, como la de indemnizar daños, el tribunal la convierte en dinero «en forma congruente con su valor real y actual en el momento de su dictado» y el juez ejecutor la actualiza hasta el pago (artículo 124). La Sala Primera ha precisado que intereses e indexación no se acumulan sobre la misma suma, porque son «incompatibles, en la medida en que la tasa de interés lleva implícito el ajuste inflacionario» (1144-F-S1-2012, considerando XI). El fundamento constitucional de la actualización de las obligaciones dinerarias se desarrolla en Fundamento constitucional de la indexación.

El plazo para reclamar: prescripción de cuatro años

El artículo 198 de la LGAP, en la redacción que le dio la Ley 9057 de 2012, contiene tres reglas:

Los dos plazos de cuatro años provienen de la Ley 7611 de 1996; la Ley 9057 conservó ese texto y añadió la regla sobre personas menores de edad.

Prescripción y caducidad: dos plazos para dos pretensiones

La confusión más frecuente en esta materia es aplicar a la demanda por daños el año de caducidad del artículo 39 del CPCA. Ese plazo rige la impugnación de la conducta administrativa. Para la pretensión puramente indemnizatoria, el artículo 41 del CPCA dispone que en materia civil de Hacienda el plazo para demandar es el de prescripción del derecho de fondo, que en la responsabilidad de la Administración es el del artículo 198 de la LGAP. La Sala Primera lo ha resuelto así: frente a una pretensión solo resarcitoria «no resulta aplicable la figura de la caducidad [...] sino la prescripción conforme al citado numeral 41 del CPCA» (1778-A-S1-2021, considerando III), y en el mismo sentido (615-F-S1-2010; 1261-F-S1-2011).

Esa solución responde a la intención expresa de quienes redactaron el Código. En la subcomisión del expediente legislativo 15.134, el suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera y coordinador de la comisión redactora, explicó que la caducidad de la acción y el acto consentido operan en los supuestos en que se impugna un acto en ejercicio de potestades públicas, y que en la materia civil de Hacienda, donde incluyó la responsabilidad extracontractual, el objeto del proceso es el aspecto patrimonial. Y concluyó:

En esa misma sesión citó los cuatro años del artículo 198 como ejemplo del plazo de fondo aplicable. Cuando la demanda pretende además anular el acto que causó el daño, esa pretensión anulatoria sigue sometida al artículo 39 o, si el acto es absolutamente nulo, al régimen de efectos continuados del artículo 40. Cómo se articulan ambos plazos en un asunto determinado es una de las definiciones que deben tomarse antes de redactar la demanda. La delimitación del acto de efectos continuados se analiza en Caducidad de la acción.

Desde cuándo corre el plazo

El artículo 198 fija el inicio en «el hecho que motiva la responsabilidad». La Sala Primera ha precisado que esa regla debe leerse con dos elementos: uno objetivo, la existencia del hecho lesivo, y otro subjetivo, el conocimiento del daño, de la conducta que lo produjo y de su autor:

La Sala reiteró literalmente ese criterio en 2025 (1023-F-S1-2025), y la Procuraduría lo ha hecho suyo (dictamen C-148-2017). En la misma línea, el plazo puede iniciar cuando la víctima se encuentra en condiciones de invocar su derecho a la indemnización (615-F-S1-2010; 502-F-S1-2011).

El artículo 198 no regula los daños continuados, y su cómputo es obra de la jurisprudencia. Cuando la conducta lesiva se prolonga en el tiempo, el plazo corre desde que cesa (1261-F-S1-2011). La Sala ha trazado con cuidado la frontera de esa categoría: «el daño continuado no viene dado por la permanencia de la lesión causada, sino por el carácter constante y prolongado de la acción (u omisión) que la produce» (510-F-S1-2014, considerando XI). Un acto de efecto instantáneo cuyas consecuencias perduran se computa, por tanto, desde que la víctima lo conoce (836-F-S1-2016).

La interrupción del plazo

Por tratarse de un plazo de prescripción, admite interrupción (8-F-S1-2013; dictamen C-251-2014). La jurisprudencia ha reconocido efecto interruptor al reclamo administrativo de indemnización, de modo que el plazo se reinicia desde que se notifica su rechazo (654-F-S1-2008, considerando III), y a la notificación del emplazamiento de la demanda, que hoy regula el artículo 36.2 del Código Procesal Civil. También ha fijado sus límites: una gestión presentada cuando el plazo ya se había cumplido no lo interrumpe (510-F-S1-2014), y las gestiones que no persiguen la indemnización carecen de ese efecto (836-F-S1-2016).

La responsabilidad del servidor público

La responsabilidad de la Administración es objetiva; la de sus servidores, subjetiva. El servidor responde personalmente ante terceros cuando ha actuado «con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo» (artículo 199.1 de la LGAP), y en esos casos la Administración es solidariamente responsable con él (artículo 201). Si la Administración paga, debe recobrar de su servidor lo pagado por el daño que este causó con dolo o culpa grave, tomando en cuenta su propia participación en el daño (artículo 203).

Ese cobro no es automático. La Procuraduría ha dictaminado que exige un procedimiento administrativo ordinario para determinar el grado de responsabilidad del servidor y el monto adeudado, y que no puede cobrarse en forma automática una proporción fija de lo pagado (dictamen C-196-2008). Una póliza de responsabilidad civil contratada por el Estado tampoco libera al funcionario que actuó con dolo o culpa grave (dictamen C-030-2025).

Al presentar el ámbito del nuevo Código, el suscrito señaló que la inclusión expresa de los funcionarios en la jurisdicción contencioso-administrativa buscaba un equilibrio: «la Administración paga. Pero, la Administración y el Estado somos todos ¿y sus funcionarios?» (subcomisión del expediente legislativo 15.134, acta n.º 5 de 3 de noviembre de 2004, folio 598). El artículo 2.b del CPCA atribuye a esta jurisdicción las cuestiones de responsabilidad patrimonial «de la Administración Pública y sus funcionarios».

Supuestos especiales: la función judicial y la ley

El Estado-juez

La Sala Primera distingue tres facetas en la responsabilidad del Estado por la administración de justicia: «su funcionamiento en el servicio de administración de justicia (caso en el cual, aplica la Ley General de la Administración Pública), actos de naturaleza judicial o bien en la potestad jurisdiccional propiamente» (654-F-S1-2008, considerando III). Esa misma sentencia unificó en cuatro años, conforme al artículo 198, el plazo de prescripción de esta responsabilidad.

El supuesto más frecuente es la prisión preventiva. El artículo 271 del Código Procesal Penal obliga al Estado a indemnizar a quien fue sometido a prisión preventiva y luego sobreseído o absuelto «con plena demostración de inocencia». La Sala Constitucional mantuvo la norma siempre que esa frase se interprete en el sentido de que la absolutoria o el sobreseimiento se dictaron por certeza sobre la inocencia (resolución 2992-2013), y la Sala Primera ha negado la indemnización cuando la absolutoria se funda en la duda (211-F-S1-2009). El caso que ordenó esta materia se analiza en Indemnización por prisión preventiva del absuelto.

El Estado legislador

El artículo 194.3 de la LGAP hace responsable al Estado por los daños causados directamente por una ley, siempre que sean especiales en los términos de ese artículo. El requisito de especialidad es decisivo: no hay daño especial cuando la ley regula a la generalidad de las personas en la misma situación, y la indemnización nunca alcanza el lucro cesante (1228-F-S1-2017). La Procuraduría ha admitido el reclamo administrativo por este concepto cuando se acreditan esos requisitos (dictamen C-136-2022).

La privación de la propiedad por causa de interés público sigue un régimen propio, el de la expropiación, con indemnización previa conforme al artículo 45 de la Constitución. Sus reglas se explican en Me notificaron una expropiación: qué debo hacer y cuáles son mis derechos.

Cómo se reclama la indemnización

El reclamo en sede administrativa

La Administración puede reconocer y pagar indemnizaciones en sede administrativa. La Procuraduría lo ha dictaminado en términos amplios: «Nada obsta para que la Administración, con base en el principio de responsabilidad administrativa y reparación integral del daño acuerde, en vía administrativa, el pago de las indemnizaciones que le correspondan a los particulares» (dictamen C-136-2022). Si el reclamo no se atiende, se rechaza o se acoge por menos de lo pedido, queda abierta la vía judicial. En las municipalidades, el reclamo lo resuelve el Alcalde, y su decisión agota la vía municipal (dictamen C-143-2020).

El reclamo administrativo es optativo, porque el agotamiento de la vía administrativa es facultativo (artículo 31.1 del CPCA). Presentarlo o acudir directamente al juez es una decisión que depende de las circunstancias de cada asunto.

La demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo

La responsabilidad patrimonial de la Administración y de sus funcionarios es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y civil de Hacienda (artículo 2.b del CPCA), y la demanda puede contener la pretensión de «condena al pago de daños y perjuicios» (artículo 42.2.j), sola o junto con otras pretensiones. El proceso sigue las etapas que describe la guía sobre cómo demandar al Estado, paso a paso, ante el Tribunal Contencioso Administrativo. Cuando la conducta dañosa continúa mientras dura el litigio, el Código permite pedir medidas cautelares desde antes de presentar la demanda.

El Código protege además la pretensión indemnizatoria frente a la rectificación tardía de la Administración. Si dentro de los ocho días que concede el artículo 31 la Administración modifica o revoca la conducta impugnada, el proceso termina en lo pertinente, pero continúa para el restablecimiento de la situación jurídica del actor, «incluso de la eventual indemnización de los daños y perjuicios ocasionados» (artículo 31.5).

El pago de la condena

Una sentencia favorable vale lo que valga su ejecución. Ante la Comisión de Asuntos Jurídicos, el suscrito lo expresó así: «no hacemos nada con una sentencia que sea extraordinaria, que estructural y que jurídicamente sea congruente, si la satisfacción del derecho para el victorioso luego no fructifica en el plano de la realidad» (sesión n.º 19 de 23 de agosto de 2005).

El Código responde con una escala de instrumentos. La sentencia firme produce automáticamente el compromiso presupuestario de los fondos para el ejercicio fiscal en que queda firme (artículo 166), y la certificación del juez ejecutor es título suficiente para el pago y obliga a incluir la partida en el presupuesto inmediato siguiente (artículo 167). En la Administración descentralizada, si la obligación no se satisface en tres meses, el juez puede pedir a la Contraloría General de la República que paralice la aprobación y modificación de sus presupuestos (artículo 168). Son embargables, con límites, los bienes de dominio privado no afectos a un fin público, ciertas participaciones accionarias y ciertas transferencias presupuestarias (artículo 169), y la Administración puede pedir que el pago se fraccione hasta en tres anualidades cuando cumplir de inmediato afectaría seriamente el interés público (artículo 172). El trámite completo se explica en cómo se ejecuta una sentencia contra el Estado.

Lo que decide un caso de responsabilidad

Las reglas expuestas son públicas y la jurisprudencia que las fija está a disposición de cualquiera. Lo que decide un proceso de responsabilidad es su aplicación a los hechos de cada expediente, y se concentra en tres cuestiones. La primera es el plazo: desde cuándo corrió en el caso concreto y qué actuaciones lo interrumpieron. La segunda es la causalidad: cómo se acredita el nexo entre la conducta pública y el daño frente a las eximentes que la Administración invoca. La tercera es la prueba y la cuantificación de cada partida del daño, material y moral. Las tres se definen antes de presentar el reclamo, y los errores en cualquiera de ellas son difíciles de corregir después.

Corporación GC representa a personas y empresas en reclamos de responsabilidad patrimonial contra la Administración, en sede administrativa y ante el Tribunal Contencioso Administrativo, dentro de su práctica de litigio contencioso administrativo. Puede contactarnos para evaluar su caso.

Fuentes

Corporación GC es un bufete costarricense dedicado exclusivamente al Derecho Público. El Dr. Óscar Eduardo González Camacho fue magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia entre 2002 y 2014, período en el que redactó varias de las sentencias citadas en esta guía, y coordinó la comisión redactora del Código Procesal Contencioso Administrativo.