Medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

Las medidas cautelares son las órdenes que el juez contencioso administrativo dicta antes de la sentencia para proteger, de forma provisional, el objeto del proceso y la efectividad del fallo. El Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley 8508) las regula en sus artículos 19 a 30 y permite pedirlas en tres momentos: antes de iniciar el proceso, durante su trámite y en la fase de ejecución de la sentencia (artículo 19).

Su razón de ser es el tiempo. Mientras el proceso contencioso administrativo avanza, la conducta impugnada conserva su eficacia: la sanción se ejecuta, la obra continúa, la licencia se cancela, el cobro se materializa. La tutela cautelar impide que la duración del litigio vacíe de contenido la sentencia que lo resuelva.

Esta guía recorre el régimen completo: el contenido de la medida, sus requisitos, la medida anterior a la demanda, la medida provisionalísima, la que se adopta sin audiencia, el trámite y su duración.

Qué es una medida cautelar en el contencioso administrativo

El artículo 19 del Código faculta al juez para ordenar, a instancia de parte, las medidas «adecuadas y necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». El artículo 20 define su contenido con amplitud: la medida puede conservar el estado de cosas o tener efectos anticipativos o innovativos, mediante la regulación o satisfacción provisional de una situación fáctica o jurídica, e imponer a cualquiera de las partes obligaciones de hacer, de no hacer o de dar. Cuando recae sobre conductas con elementos discrecionales, rige el límite del artículo 128.

Ese diseño rompió con el régimen anterior. La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 disponía que la interposición de la demanda no impedía a la Administración ejecutar el acto impugnado, y solo admitía su suspensión cuando la ejecución hubiera de ocasionar «daños o perjuicios de reparación imposible o difícil» (artículo 91). El Código de 2006, vigente desde 2008, sustituyó ese instrumento único por un sistema de medidas atípicas, en el que el juez adopta la que el caso requiera.

La jurisprudencia había preparado el cambio. La Sala Constitucional definió las medidas cautelares como el conjunto de potestades procesales del juez para resolver antes del fallo, con el fin de conservar las condiciones indispensables para dictar y ejecutar la resolución final (voto 7190-94), y la Sala Primera ha reiterado que la tutela cautelar forma parte de la tutela judicial efectiva, con rango de derecho fundamental (845-C-S1-2008). De esa filiación derivan sus dos caracteres, que el artículo 22 nombra expresamente: la medida es instrumental, porque existe en función del proceso principal, y es provisional, porque rige mientras este se resuelve.

La tutela cautelar según el coordinador de la comisión redactora

En junio de 2024, el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica dedicó un seminario a las medidas cautelares en el contencioso administrativo. El Dr. Óscar Eduardo González Camacho, director de Corporación GC y coordinador de la comisión redactora del Código, integró la mesa sobre la eficacia de estas medidas y valoró el funcionamiento del régimen de medidas atípicas.

Requisitos de la medida cautelar: daño grave, seriedad de la pretensión y ponderación

El artículo 21 fija los presupuestos. La medida procede cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produce «graves daños o perjuicios, actuales o potenciales», y siempre que la pretensión no sea «temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad». El Código abandonó así la exigencia de irreparabilidad de la ley de 1966: basta la gravedad del daño, que puede ser actual o futuro.

El artículo 22 agrega el juicio de ponderación. Para otorgar o denegar la medida, el juez debe considerar el principio de proporcionalidad, la eventual lesión al interés público, los daños que la medida provoque a terceros, sus caracteres de instrumentalidad y provisionalidad, y las previsiones financieras que su ejecución exija a la Administración, de modo que no se afecte la gestión sustantiva de la entidad ni se lesione gravemente la situación de terceros.

El Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo resumió esos requisitos en tres: el peligro en la demora, la apariencia de buen derecho y la ponderación de los intereses en juego (resolución 124-F-TC-2008), y advirtió que el interés de la Administración no siempre coincide con el interés público. Sobre la apariencia de buen derecho, el mismo tribunal sostuvo que opera en forma invertida, pues basta comprobar que la demanda no es temeraria (79-A-TC-2008). El daño, en cambio, debe acreditarse al menos de modo indiciario (134-A-TC-2008). Por eso la prueba del perjuicio merece el mayor cuidado desde el primer escrito.

La medida cautelar ante causam

Se llama ante causam a la medida que se pide antes de presentar la demanda, posibilidad que el artículo 19.2 reconoce expresamente. Sirve cuando la urgencia no permite esperar a que el escrito de demanda esté listo. La solicitud la conoce el juez tramitador a quien corresponda por turno (artículo 26.1).

La medida anticipada obliga a demandar pronto. Si se concede, la demanda debe presentarse dentro de los quince días siguientes a la notificación del auto que la acoge; de lo contrario, el juez ordena su levantamiento y condena al solicitante al pago de los daños y perjuicios causados, que se liquidan por el trámite de ejecución de sentencia (artículo 26.2).

La Ley 9762 de 2019 añadió el artículo 112 ter, según el cual las medidas caducan en el plazo de un mes a partir de su decreto si no se ejecutan por culpa del solicitante, y en el mismo plazo si, después de ejecutadas, no se presenta la demanda. Los tribunales discrepan sobre la relación entre ambas normas. El Tribunal de Apelación entiende que el artículo 112 ter reformó tácitamente el 26.2 (234-2020-I), mientras el Tribunal de Casación siguió aplicando los quince días (249-A-TC-2021). La práctica prudente es presentar la demanda dentro de los quince días, plazo que satisface ambas lecturas.

La medida provisionalísima

El artículo 23 regula la medida más rápida del sistema. Una vez solicitada la medida cautelar, el juez puede, de oficio o a gestión de parte, adoptar medidas provisionalísimas «de manera inmediata y prima facie, a fin de garantizar la efectividad de la que se adopte finalmente». Deben guardar el vínculo necesario con el objeto del proceso y con la medida cautelar requerida.

La provisionalísima presupone, entonces, una solicitud cautelar en trámite, y su función es cubrir el tiempo que tarda en resolverse. El Tribunal de Casación la calificó como un instrumento de la cautelar principal (62-A-TC-2008), y el Tribunal de Apelación ha resuelto que contra la resolución que la concede, la deniega o la levanta solo cabe revocatoria (146-2026-I).

La medida sin audiencia en casos de extrema urgencia

El artículo 25 permite al juez, en casos de extrema urgencia y a solicitud de parte, disponer la medida cautelar sin conceder audiencia a la contraparte, lo que la doctrina denomina medida inaudita altera parte.

Adoptada la medida en esas condiciones, el juez da audiencia por tres días a las partes, sin efectos suspensivos sobre lo dispuesto, y luego valora los alegatos y las pruebas para mantener, modificar o revocar la medida (artículo 25.2). La diferencia con la provisionalísima es de naturaleza. La medida del artículo 25 es la cautelar misma, adoptada antes de oír a la Administración y sujeta a revisión posterior; la del artículo 23 es un puente provisional que protege la eficacia de la cautelar mientras esta se resuelve, y el juez puede dictarla de oficio.

Trámite y audiencia de la medida cautelar

Fuera del supuesto de extrema urgencia, el juez da audiencia a las partes hasta por tres días sobre la solicitud. Transcurrido ese plazo, resuelve lo procedente, salvo que estime necesaria una audiencia oral, que debe realizar en un plazo máximo de tres días hábiles (artículo 24).

El auto que ordena la medida debe comunicarse en forma inmediata para lograr su pronta ejecución. Para cumplirla, el juez dispone de las regulaciones del título VIII del Código, sobre ejecución de sentencias, incluidos los recursos ordinarios en efecto devolutivo y con trámite preferente (artículo 27).

Cuánto dura una medida cautelar: modificación, apelación y caducidad

La medida rige mientras dura el proceso y se ajusta a lo que ocurra en él. Cuando varían las circunstancias de hecho que motivaron su adopción, el juez puede modificarla o suprimirla, de oficio o a instancia de parte; y cuando varían las que motivaron un rechazo, puede considerar nuevamente la procedencia de aquella u otra medida (artículo 29).

El auto que resuelve la medida es apelable dentro de los tres días hábiles siguientes, con efecto devolutivo (artículo 30). El Código nombra como alzada al Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo; desde 2010 la conoce el Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo, y contra sus resoluciones en materia cautelar no procede casación (Sala Primera, 1218-A-S1-2026).

La medida también puede caducar. El artículo 112 ter dispone que caduca en un mes a partir de su decreto si no se ejecuta por culpa del solicitante, en el mismo plazo si, después de ejecutada, no se presenta la demanda, y cuando transcurren tres meses de inactividad del proceso imputable al solicitante, siempre que no proceda la caducidad del proceso.

Qué hacer ante un daño inminente de la Administración

Cuando una conducta administrativa está por causar un daño grave, o ya lo está causando, la primera decisión es elegir la figura: la medida ante causam si todavía no hay demanda, la provisionalísima para cubrir el tiempo de trámite de la cautelar, o la medida sin audiencia si la urgencia no admite siquiera la audiencia de tres días. La segunda es la prueba, porque el daño debe acreditarse al menos de modo indiciario desde el primer escrito. La tercera es el calendario, porque una medida anterior a la demanda obliga a presentarla dentro de los quince días siguientes.

Corporación GC asesora y representa a personas y empresas en la solicitud de medidas cautelares ante el Tribunal Contencioso Administrativo, dentro de su práctica de litigio contencioso administrativo. Puede contactarnos para evaluar su caso.

Corporación GC es un bufete de abogados costarricense dedicado exclusivamente al Derecho Público. Su director, el Dr. Óscar Eduardo González Camacho, fue magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia entre 2002 y 2014 y coordinó la comisión redactora del Código Procesal Contencioso Administrativo, incluido el régimen de tutela cautelar que rige esta jurisdicción.