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Jurisprudencia destacada

Criterio vigente · Derecho Administrativo

Responsabilidad del Estado por inactividad material

La Sala Primera ordenó el régimen de responsabilidad objetiva de la Administración, definió el funcionamiento anormal y reconoció que la inactividad del Estado también genera el deber de indemnizar.

El caso

Un peatón murió atropellado al cruzar la Autopista General Cañas, en un punto donde los vecinos pedían un puente peatonal desde 1986. Iba en alto estado de ebriedad. Su viuda demandó al Estado, y el Juzgado y el Tribunal rechazaron la demanda por culpa de la víctima.

El análisis

La Sala Primera ordenó el régimen de responsabilidad objetiva de la Administración. Definió el funcionamiento anormal, lo distinguió de la ilicitud y de la antijuridicidad, y declaró que la inactividad también obliga a reparar. La embriaguez de la víctima redujo la condena a la mitad, sin eliminarla.

El impacto

Al menos 477 resoluciones la citan, y 2024 y 2025 son los años de mayor uso. La aplican el Tribunal Contencioso Administrativo, las tres Salas de casación, la Sala Constitucional y la jurisdicción penal, para condenar por omisión y para reducir la condena cuando la víctima concurre al daño.

El caso

En 1986, la asociación de vecinos de la urbanización Los Arcos pidió al Ministerio de Obras Públicas y Transportes un puente peatonal para cruzar la Autopista General Cañas en ese sector. Once años después el puente seguía sin construirse. El 22 de enero de 1997, un hombre murió atropellado cuando intentaba cruzar la autopista en ese punto. La autopsia le encontró 377 mg % de alcohol en la sangre, un estado de intoxicación aguda.

Su viuda reclamó la indemnización ante el Ministerio, que la denegó, y demandó al Estado por la responsabilidad objetiva derivada de esa omisión. El Juzgado acogió la defensa de culpa de la víctima y rechazó la demanda, y el Tribunal Contencioso Administrativo confirmó. Para ambas instancias, la embriaguez del peatón liberaba al Estado por completo.

La Sala Primera casó la sentencia. Reconoció que la omisión del Ministerio fue causa de la muerte, admitió que la culpa de la víctima concurrió con ella y repartió el daño entre ambas. Condenó al Estado a pagar ¢10 millones por daño moral, con intereses y costas. La magistrada León Feoli salvó el voto.

  1. La demanda

    Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda

    La viuda reclama ¢84,9 millones de daño material y ¢35,1 millones de daño moral por la omisión del Ministerio, que había denegado el reclamo en 1997.

  2. Primera instancia

    Sentencia 357-2003 · 8 de mayo de 2003

    Acoge la falta de derecho por culpa de la víctima y declara sin lugar la demanda.

  3. Apelación

    Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera · 28 de mayo de 2004

    Confirma el fallo: la culpa de la víctima libera al Estado.

  4. Casación

    Sala Primera · 11 de agosto de 2005

    Declara con lugar el recurso: la omisión del Estado es causa del daño y la culpa de la víctima solo reduce la condena, que fija en ¢10 millones.

El régimen de responsabilidad objetiva

Antes de resolver el caso, la Sala ordenó el régimen completo de la responsabilidad de la Administración. Partió de una premisa histórica:

Desde que el Estado es persona sometida al Derecho y parte esencial del engranaje democrático, es responsable. En abandono ha quedado aquella inmunidad absoluta de quien ejerce el poder.

Considerando III

Desde la Ley General de la Administración Pública, esa responsabilidad es objetiva. La víctima no tiene que probar la culpa ni el dolo de ningún funcionario: le basta demostrar el daño y el nexo causal, y es la Administración la que debe probar una causa que la exima. La Sala lo explicó como un cambio de perspectiva, que deja de juzgar al autor del daño y se sitúa en la posición de quien lo sufre:

Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal.

Considerando IV

El fundamento, recordó la Sala con la sentencia 5207-2004 de la Sala Constitucional, está en la propia Constitución, que obliga a reparar los daños antijurídicos causados por las administraciones públicas. En la ley, el régimen descansa en tres artículos de la Ley General:

  • Art.190LGAP

    Responde por todo su funcionamiento

    funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal

    Considerando VI

  • Art.194LGAP

    Conducta lícita y funcionamiento normal

    Nótese como el artículo 194 de la indicada ley, hace referencia a los “actos lícitos”, bajo la concepción de actividad jurídica, distinguiéndolos en la misma norma, de lo que califica como “funcionamiento normal”, entendido como actividad material.

    Considerando VI

  • Art.196LGAP

    Un daño efectivo, evaluable e individualizable

    que el daño sufrido sea efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo

    Considerando IV · cita el voto 132 de 1991

El funcionamiento anormal

El carácter objetivo del régimen tiene límites. La Sala lo advirtió con franqueza: un deber de reparar irrestricto y permanente sería insoportable para cualquier Estado con recursos limitados. Por eso la ley acude a criterios de imputación, y uno de ellos es el funcionamiento anormal:

De esta manera, la anormalidad atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona. Esto permite señalar que la anormalidad puede manifestarse a través de un mal funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento.

Considerando VI

La anormalidad mide la conducta material de la Administración, es decir, cómo presta el servicio o ejecuta la obra frente a las reglas de la buena administración, la técnica y la pericia. Puede presentarse de tres maneras:

  1. I

    Mal funcionamiento

    El servicio se presta, pero sin la técnica, la pericia o el cuidado que exige la buena administración.

  2. II

    Funcionamiento tardío

    La Administración actúa fuera del tiempo en que su actuación habría evitado el daño.

  3. III

    Ausencia total de funcionamiento

    La Administración no actúa aunque debía hacerlo. Es el caso del puente que nunca se construyó.

La antijuridicidad del daño

La sentencia separa tres conceptos que la práctica suele mezclar. La ilegitimidad se refiere a la conducta jurídica de la Administración; la anormalidad, a su conducta material; la antijuridicidad, al daño mismo. Esta última existe cuando la víctima no tiene el deber de soportar la lesión, y es el presupuesto de toda reparación:

Siempre que la víctima no tenga ese deber de soportar la lesión, se convierte en antijurídica, por menoscabo a un tercero a contrapelo del ordenamiento. De no existir ésta, no cabe reparación.

Considerando VI

De ahí una consecuencia práctica. El Estado responde también por sus actos lícitos y por su funcionamiento normal cuando el daño es especial, por la pequeña proporción de afectados o por su intensidad excepcional, como prevé el artículo 194. En esos casos la conducta se ajusta a Derecho, y lo que obliga a reparar es la antijuridicidad del daño.

  1. I

    Ilegitimidad

    Se predica de la conducta jurídica: los actos de la Administración y su conformidad con el ordenamiento.

  2. II

    Anormalidad

    Se predica de la conducta material: el servicio o la obra frente a la buena administración, la técnica y la pericia.

  3. III

    Antijuridicidad

    Se predica del daño: la víctima no tiene el deber de soportarlo. Está presente en todo daño indemnizable, aun por conducta lícita.

La inactividad material

Con ese marco, la Sala respondió la pregunta del caso: si el Estado responde por lo que dejó de hacer. La conducta administrativa comprende también la omisión, y la Sala definió con precisión la inactividad material:

Más simple, hay inactividad de este tipo cuando existiendo para el ente u órgano público una obligación de dar o hacer impuesta por el ordenamiento jurídico o por una previa decisión suya, fuera o dentro de un procedimiento administrativo, no se despliega la debida actividad fáctica o jurídica que lleve a buen término la función otorgada, con detrimento de los derechos o intereses de uno o varios sujetos pasivos, ya sean privados o públicos, individuales o colectivos.

Considerando VII

Esa pasividad es, a la vez, funcionamiento anormal y conducta ilegítima, porque incumple una obligación que el ordenamiento ya imponía. La construcción y el mantenimiento de las vías y de los puentes peatonales correspondían al Ministerio según su ley orgánica, y la Sala Constitucional había declarado en la sentencia 11519-2003 que el Estado debe adoptar las medidas idóneas frente a un peligro inminente para la vida, incluidas las soluciones peatonales. La conclusión fue categórica:

De más está decir, que la indolencia administrativa puede producir (y de hecho produce) más graves lesiones que la propia actuación limitativa del órgano o ente público. De ahí que, ha de afirmarse de manera contundente (con fundamento y de acuerdo con lo dicho en considerandos anteriores) que la Administración Pública también es responsable por los daños y perjuicios ocasionados con su inactividad administrativa.

Considerando VII

Nexo causal y culpa de la víctima

Faltaba el nexo causal. La Sala aplicó la teoría de la causa adecuada: entre los factores que confluyen en un daño, cuenta aquel del que es lógico o probable que derive el resultado. La ausencia del puente obligó al peatón, como a cualquier otro, a cruzar sin ningún medio seguro una autopista por la que los vehículos circulan a alta velocidad. Eso lo colocó en una situación obligada de riesgo que fue, en alguna medida, causa adecuada de su muerte.

Quedaba la embriaguez. El artículo 190 admite tres eximentes, la fuerza mayor, el hecho de un tercero y la culpa de la víctima, y la Sala precisó que el caso fortuito quedó excluido a propósito. Cualquiera de ellas rompe el nexo causal, en forma total o parcial. Aquí la culpa del peatón concurrió con la omisión del Estado:

En efecto, de conformidad con todo lo anteriormente dicho, queda claro que en este caso existe una concurrencia de responsabilidades, pues confluyeron para la acción dañosa, tanto factores imputables a la Administración demandada (inactividad material-funcionamiento anormal e ilícito), cuanto a la propia culpa de la víctima por estado de ebriedad. Esta última sin embargo, no exime al Estado de su obligación indemnizatoria, pues como se ha dicho tantas veces, la ausencia del puente peatonal puso al occiso en una situación obligada de riesgo.

Considerando IX

La consecuencia fue un reparto. La Sala fijó el daño moral pleno en ¢20 millones y lo redujo a la mitad por la concurrencia de responsabilidades, con un mecanismo porcentual que ya había aplicado en 1990. El daño material se rechazó porque no se probó.

Ahora bien, tomando en cuenta las condiciones sociales, económicas y temporales del fallecido, v.gr. su edad, ocupación, estado civil, ingresos posibles, expectativa de vida, etc, esta Sala arriba a la conclusión de que para el extremo de daño moral pleno corresponde una indemnización de ¢20.000.000,00. No obstante, siendo que la responsabilidad del Estado queda reducida a un cincuenta por ciento de la indemnización total –por virtud de la concurrencia de responsabilidades anteriormente indicada- debe reconocerse a la actora una indemnización por daño moral subjetivo en la suma de ¢10.000.000,00.

Considerando X

Daño moral pleno fijado por la Sala¢20.000.000

Omisión del Estado · 50 %
¢10.000.000 a cargo del Estado, con intereses desde la firmeza del fallo.
Culpa de la víctima · 50 %
La embriaguez fue concausa del atropello. Esa mitad no se indemniza.
Las costas del proceso quedaron a cargo del Estado, porque la actora resultó vencedora, aunque en forma parcial.

En la prácticaQuien alegue la culpa de la víctima debe probarla. Aun probada, si la omisión del Estado también fue causa del daño, solo reduce la condena.

El voto salvado

La magistrada León Feoli compartió todo el desarrollo doctrinal de la mayoría, aunque lo consideró innecesario para el caso, porque el Tribunal nunca había negado la responsabilidad del Estado:

Concuerdo con el preámbulo que se expone en el voto de mayoría, en punto a la temática sobre la evolución e independencia del régimen de responsabilidad objetiva, su fundamento constitucional, los parámetros de imputación legal, la obligatoriedad indemnizatoria frente a los daños y perjuicios causados por inacción y el nexo causal como presupuesto de responsabilidad, pese a que, en mi criterio, el Tribunal nunca desconoció la responsabilidad de la Administración, sólo que estimó aplicable una eximente que, como tal, la libera de asumirla.

Voto salvado de la magistrada León Feoli

Su desacuerdo fue sobre el peso de la embriaguez. Para ella, quien cruza una autopista en ese estado asume el riesgo, y esa culpa rompe por completo el nexo causal. Entre ambas posiciones media la diferencia entre una eximente parcial y una total:

La mayoría

La culpa de la víctima concurre con la omisión del Estado y reduce la condena.

En este caso¢10 millones, la mitad del daño moral.

Esta última sin embargo, no exime al Estado de su obligación indemnizatoria, pues como se ha dicho tantas veces, la ausencia del puente peatonal puso al occiso en una situación obligada de riesgo.

Considerando IX

El voto salvado

La embriaguez de la víctima rompe el nexo causal y libera por completo al Estado.

En este casoSin condena, como resolvieron el Juzgado y el Tribunal.

Es cierto que el Estado debe asegurar el bienestar colectivo, emprender las obras y el actuar necesario para garantía de la seguridad y que el cumplimiento de estas tareas genera responsabilidad. Pero, ello no conlleva a que las personas se conduzcan faltando al deber de cuidado y pongan en peligro su vida e integridad.

Voto salvado de la magistrada León Feoli

Recepción jurisprudencial

La sentencia se volvió referencia de inmediato. Seis días después, la Sala Primera transcribió su pasaje sobre la carga de la prueba para resolver una demanda contra la Caja Costarricense de Seguro Social en el voto 590-F-2005, y en 2007 el Tribunal Contencioso Administrativo ya transcribía sus páginas sobre la inactividad para resolver la muerte de una menor.

Su propio redactor fijó el alcance del precedente seis meses después. En el voto 74-F-2007, el Estado lo invocó para pedir que se repartiera la responsabilidad con un tercero, y la Sala respondió que las bases jurídicas del 584 eran aplicables, con un cuadro fáctico que no admitía comparación:

La especie es total y diametralmente distinta. El cuadro fáctico de ambos procesos es a todas luces incomparable, aún cuando las bases jurídicas en que se sentó la responsabilidad pública sean de plena aplicabilidad a la presente. A diferencia del precedente invocado, no existe eximente alguna en esta contienda.

Sala Primera, voto 74-F-2007 · redacta el magistrado González Camacho

Desde entonces se aplica en las dos direcciones: para condenar por omisión y para reducir la condena cuando la víctima concurre al daño. En junio de 2026, la Sala Primera mantuvo un fallo que, con la misma fórmula, atenuó la reparación por la concausa del propio lesionado.

  1. 2005

    Sala Primera

    Seis días después, transcribe su pasaje sobre la carga de la prueba.

    Voto 590-F-2005

  2. 2007

    Sala Primera

    Del mismo redactor: aplica sus bases jurídicas y distingue los hechos. Sin culpa de la víctima, el Estado responde por completo.

    Voto 74-F-2007

  3. 2011

    Tribunal de Apelación de Sentencia Penal

    Lo cita al resolver la acción civil resarcitoria en un proceso penal.

    Voto 1590-2011

  4. 2024

    Sala Primera

    Transcribe su definición de anormalidad y mantiene la condena al Estado.

    Voto 1242-F-S1-2024

  5. 2025

    Sala Constitucional

    Transcribe su definición de anormalidad.

    Voto 20640-2025

  6. 2026

    Sala Primera

    Mantiene una reparación atenuada por la concausa del lesionado, con la fórmula del 584.

    Voto 711-F-S1-2026

Alcance posterior

Más de veinte años después, la sentencia sigue en pleno uso. En Nexus, el buscador público del Poder Judicial, su cita aparece en el texto de al menos 477 resoluciones, dictadas entre 2005 y 2026. Es la más citada de las cinco sentencias que hemos estudiado.

Cuatro de cada cinco citas vienen de la jurisdicción contencioso-administrativa, con 406 resoluciones, y dentro de ella manda la Sección Sexta, que la cita 106 veces. La Sala Primera la cita en 43, la jurisdicción penal en 17 —al resolver la acción civil contra el Estado—, la Sala Segunda y los tribunales de trabajo en 8, y la Sala Constitucional en 2.

Su uso crece. Los dos años con más citas son 2024 y 2025, con 59 y 53 resoluciones, y en lo que va de 2026 ya suman 13: desde 2022 se acumulan 187, casi dos de cada cinco de toda su vida. Lo que se cita es su andamiaje: la definición de anormalidad, la inactividad material, la antijuridicidad de base, la causalidad adecuada y la eximente parcial.

Fuera de los tribunales la citan 18 pronunciamientos. Nueve son de la Procuraduría, desde el dictamen C-196-2008 hasta el C-152-2024, que dice que con esta sentencia la Sala esclareció «de una vez por todas» el concepto de anormalidad; entre ellos, el C-299-2011 y el C-162-2015 la usan para exigir que la Administración actúe conforme a las reglas de la ciencia y de la técnica, y el C-060-2021 para explicar las causas que liberan de responsabilidad. El Consejo Superior del Poder Judicial la ha invocado en ocho sesiones, entre 2014 y 2022, y la Corte Plena en una.

En la doctrina la citan cinco trabajos: tres tesis del repositorio Kérwá de la Universidad de Costa Rica —sobre el régimen de la lesividad, sobre el silencio administrativo y sobre la legalidad urbanística—, un número de El Foro del Colegio de Abogados y la Revista Judicial 138, de 2024, de la Escuela Judicial.

477resoluciones la citan entre 2005 y 2026, en 11 despachos judiciales

Por año

Por despacho

o elija un año o un despacho.

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18pronunciamientos la citan fuera de los tribunales, entre 2008 y 2024

Por año

Por órgano

o elija un año o un órgano.

Dictámenes, informes a la Sala Constitucional y opiniones jurídicas de la Procuraduría y actas del Poder Judicial en sede administrativa. Las actas cuentan una vez por sesión. Cada número enlaza a su fuente oficial.

5trabajos académicos la citan, 3 de ellos tesis universitarias

  1. —Revista El Foro N.° 12Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica · Revista El Foro
  2. 2021El régimen jurídico de la lesividad en el nuevo proceso contencioso administrativo. A propósito de la materia administrativa sancionatoria y la materia tributariaGarita Navarro, José Roberto · Universidad de Costa Rica — Facultad de Derecho
  3. 2021Apuntes sobre el tratamiento jurídico del silencio en el derecho administrativo y en el derecho tributarioRodríguez Vargas, Luis Felipe; Segura Sánchez, Luis Alejandro · Universidad de Costa Rica — Facultad de Derecho
  4. 2022El restablecimiento de la legalidad urbanística en Costa Rica: Un análisis teórico y pragmático de la utilización de la demolición en sede administrativa municipalMejías Rodríguez, Carlos José · Universidad de Costa Rica — Facultad de Derecho
  5. 2024Revista Judicial N.° 138 (2024)Corte Suprema de Justicia — Escuela Judicial · Revista Judicial

De un número completo de revista se cita el número, porque la cita está en uno de sus artículos. Cada título enlaza a su fuente.

Cómo se contóBuscamos el número de la sentencia en todas sus formas, incluidas las que llevan ceros delante, y leímos una por una cada coincidencia para dejar solo las que citan de verdad la 584-F-2005, por cualquiera de sus puntos. Las fuentes son públicas: Nexus del Poder Judicial para las resoluciones y las actas, el SINALEVI de la Procuraduría, y los buscadores de la Contraloría, del Tribunal Registral Administrativo y de la ARESEP; la doctrina, en los repositorios Kérwá de la Universidad de Costa Rica y de la ULACIT. Cada resolución cuenta una vez, se excluyen las del mismo expediente y las secciones de un mismo tribunal cuentan como un solo despacho. Corte al 19 de setiembre de 2026.

Texto íntegro y bibliografía

Resolución N° 584-F-2005, en Nexus del Poder Judicial

Resultandos, considerandos, por tanto y firmas, en la fuente oficial.

Leer en Nexus
Sentencia comentada
  1. Resolución N° 584-F-2005Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia11 de agosto de 2005Responsabilidad patrimonial de la AdministraciónExpediente 97-000736-0163-CA. Redacta el Magistrado González Camacho.
Jurisprudencia citada
  1. Voto 263-1990Sala Primera22-08-1990Aplicó antes el reparto porcentual por responsabilidad concurrente.
  2. Voto 132-1991Sala Primera14-08-1991Carácter objetivo de la responsabilidad bajo la Ley General de la Administración Pública.
  3. Voto 25-F-1999Sala Primera22-01-1999Eximentes taxativas, cuya prueba corresponde a la Administración.
  4. Voto 252-F-2001Sala Primera28-03-2001Causa próxima, adecuada y eficiente; eximentes de responsabilidad.
  5. Voto 11519-2003Sala Constitucional10-10-2003Obligación objetiva del Estado de tutelar la vida; soluciones peatonales.
  6. Voto 5207-2004Sala Constitucional18-05-2004Fundamento constitucional de la responsabilidad de las administraciones públicas.
Jurisprudencia posterior que la cita
  1. Voto 590-F-2005Sala Primera17-08-2005Transcribe su pasaje sobre la carga de la prueba.
  2. Voto 74-F-2007Sala Primera02-02-2007Aplica sus bases jurídicas y distingue los hechos: sin eximente, el Estado responde por completo.
  3. Voto 1590-2011Tribunal de Apelación de Sentencia Penal23-11-2011Lo cita en la acción civil resarcitoria contra la Administración.
  4. Voto 1242-F-S1-2024Sala Primera19-09-2024Transcribe su definición de anormalidad.
  5. Voto 20640-2025Sala Constitucional04-07-2025Transcribe su definición de anormalidad.
  6. Voto 711-F-S1-2026Sala Primera04-06-2026Mantiene una reparación atenuada por concausa del lesionado.
Normativa
  1. Ley General de la Administración PúblicaLey 6227 · 2 de mayo de 1978Disposiciones aplicadasArts. 190, 191, 194 y 196
  2. Constitución Política de la República de Costa Rica7 de noviembre de 1949Disposiciones aplicadasArts. 9 y 41

Jurisprudencia: Nexus del Poder Judicial. Normativa: Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI), en su versión vigente.

Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Redactó la sentencia

Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (2002–2014), coordinador de la comisión redactora del Código Procesal Contencioso Administrativo y fundador de Corporación GC.

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