Inactividad administrativa en Costa Rica: cómo demandar la omisión de la Administración

En Costa Rica hay inactividad administrativa cuando la Administración deja de hacer lo que el ordenamiento le ordena: construir una obra, pagar una suma, dictar un reglamento, integrar un órgano, fiscalizar a un tercero. La persona afectada puede demandar esa conducta omisiva ante la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 36.e del Código Procesal Contencioso-Administrativo). Antes de demandar puede requerirle que actúe en quince días; si acude directamente al juez, este concede al jerarca quince días hábiles con el proceso suspendido (artículo 35). La omisión puede demandarse mientras persista (artículo 40), la sentencia puede condenar a la Administración a realizar la conducta debida y fijarle plazo y límites cuando la potestad es discrecional (artículos 122, 127 y 128), y si la omisión causó un daño, se indemniza (artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública).

El control judicial de la inactividad fue el tema de la tesis doctoral del suscrito en la Universidad de Alcalá (1998) y es una de las novedades del Código de 2006. Esta guía explica qué es la inactividad administrativa, cómo se distingue del silencio, cómo se demanda y qué puede ordenar el juez, con el texto vigente, las actas legislativas del Código, la jurisprudencia de la Sala Primera, del Tribunal Contencioso Administrativo y de la Sala Constitucional, y los dictámenes de la Procuraduría General de la República.

Qué es la inactividad administrativa

Hay inactividad cuando la Administración tiene el deber jurídico de actuar y no actúa. La tesis doctoral del suscrito la definió así:

La Sala Primera formuló la noción en términos equivalentes al juzgar la muerte de un niño que cayó de un puente peatonal que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes llevaba años sin reparar: «hay inactividad de este tipo cuando existiendo para el ente u órgano público una obligación de dar o hacer impuesta por el ordenamiento jurídico o por una previa decisión suya, fuera de un procedimiento, no se despliega la debida actividad fáctica o jurídica que lleve a buen término la función otorgada» (voto 74-F-2007, considerando VI, cuya redacción correspondió al suscrito como magistrado de la Sala Primera).

Lo que vuelve ilegítima la inactividad es la obligación incumplida. El Tribunal Contencioso Administrativo lo precisó en 2025: «Esa sola falta de acción, por sí misma, no resulta contraria a Derecho, toda vez que puede obedecer a hipótesis en las que no exista habilitación normativa que le permita a la Administración actuar (principio de legalidad), o bien, porque el propio ordenamiento le impone un deber de abstención». La omisión se vuelve reprochable cuando el ente u órgano incumple «un mandato legal preexistente que le imponga un deber o una obligación de actuar» (sentencia 7849-2025 de la Sección VI, considerando XV). Por eso, el primer paso de toda demanda por omisión consiste en identificar la norma, el contrato o el acto propio del que nace el deber de actuar.

Por qué el Código de 2006 la incluyó

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 estaba construida para revisar actos. En 1999, la Procuraduría General constataba que no estaba prevista en la legislación «la posibilidad de que se revise, en vía contencioso administrativa, la inactividad de la Administración, aunque la actividad omitida estuviera prevista por el ordenamiento jurídico imperativamente (limitación que debe superarse en una futura reforma a dicho cuerpo normativo)» (dictamen C-052-1999). Quien sufría la omisión podía reclamar los daños, pero no conseguir que la Administración actuara.

El Código Procesal Contencioso-Administrativo cerró ese vacío. Su artículo 36 admite la pretensión contra «las conductas omisivas de la Administración Pública», expresión que el suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera, propuso ante la subcomisión legislativa del expediente 15.134 para sustituir «omisiones administrativas», por ser «lo más técnico». En la misma intervención describió el alcance del artículo como «un control universal de la conducta administrativa, bajo una tesitura de un control mixto preminentemente [sic] subjetivo que supera el contencioso casatorio o revisor» (acta n.º 13, del 30 de marzo de 2005, folios 916 y 917). El fundamento está en el artículo 49 de la Constitución, que establece la jurisdicción contencioso-administrativa para garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda entidad de derecho público.

Inactividad formal y material

La jurisprudencia distingue dos grandes clases de omisión. La inactividad formal consiste en no dictar un acto o una norma: no iniciar, tramitar o resolver una gestión, o no emitir el reglamento que la ley exige. Esta última variante tiene nombre propio, inactividad formal normativa, que el Tribunal Contencioso Administrativo describe como la que ocurre «cuando la Administración omite el dictado de disposiciones de carácter general o reglamentos, pese a la existencia de norma previa (constitucional, legal o incluso, reglamentaria) que así lo imponga» (sentencia 74-2020 de la Sección VI, considerando V).

La inactividad material tiene un contenido más amplio. Según el mismo Tribunal, está «referida a la omisión de las administraciones públicas de realizar alguna actividad técnica o material de trascendencia externa, que comprende el ejercicio de funciones o potestades públicas (como por ejemplo, las referidas a acciones de control y fiscalización o de seguridad; o acciones en la tutela y resguardo del medio ambiente y salud de los administrados)» (sentencia 29-2023 de la Sección VI, considerando VIII).

La distinción tiene consecuencias prácticas. Frente a la omisión formal, el ordenamiento ofrece a veces una salida sin juicio, porque el silencio administrativo atribuye un sentido a la falta de respuesta. Frente a la omisión material, ningún silencio produce la obra, el pago o la fiscalización: el administrado necesita una sentencia que condene a actuar. La tesis del suscrito describía así la lesión que sufre quien padece esta clase de omisión: «se lesiona al ciudadano no por una conducta activa que ingresa en su ámbito personal […] sino con el no hacer, con la omisión o paralización de aquellas conductas que al ente público le son debidas» (p. 210).

Ejemplos de inactividad administrativa en la jurisprudencia

Los tribunales costarricenses han juzgado omisiones de muy distinta clase, formales y materiales, y en cada caso partieron de una norma que imponía a la Administración una conducta concreta.

Inactividad y silencio administrativo: qué hacer cuando la Administración no responde

La expresión «la Administración no responde» abarca situaciones jurídicamente diferentes, y cada una tiene su vía.

Una petición pura y simple, dirigida a cualquier autoridad, se rige por el artículo 27 de la Constitución y por la Ley de Regulación del Derecho de Petición, que obliga a responder «en el plazo improrrogable de diez días hábiles contado a partir del día siguiente de la recepción» (artículo 6 de la Ley 9097). Su falta de respuesta se reclama por amparo ante la Sala Constitucional.

Cuando lo que no se resuelve es un procedimiento o un recurso administrativo, la regla cambia. La Ley General de la Administración Pública fija dos meses para concluir el procedimiento y un mes para resolver el recurso ordinario, y autoriza a tener por rechazada la gestión si vencen sin resolución expresa (artículo 261); el Código permite, por su parte, tener por desestimado el recurso no resuelto en un mes y por agotada la vía administrativa (artículo 31.6). El administrado puede también pedir que se ordene resolver. Desde 2008, la Sala Constitucional remite estos reclamos al Tribunal Contencioso Administrativo: determinar si la Administración cumple los plazos para resolver «es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional» (voto 2008-5322, considerando II). La Sala reiteró en 2025 que la falta de resolución de un recurso de revocatoria está amparada por el derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida del artículo 41 de la Constitución, y que esos reclamos se tramitan, «salvo ciertas excepciones», mediante el «recurso de amparo de legalidad» en la vía contencioso-administrativa (voto 2025-10114, considerando II).

Si se trata de una solicitud de permiso, licencia o autorización, el silencio es positivo: pasado un mes desde que el órgano recibe la solicitud con los requisitos legales, se tiene por aprobada, y la Administración ya no puede denegarla (artículos 330 y 331 de la LGAP). La guía sobre el silencio positivo en los permisos municipales explica cómo hacerlo valer.

Cuando la Administración no cumple una obligación concreta de dar o hacer, la vía es la demanda contra la conducta omisiva. La Procuraduría General dio un ejemplo reciente. Consultada sobre un órgano colegiado que no podía sesionar por falta de integración, concluyó que esa situación «es una manifestación de inactividad material. Cuando ello ocurre, el remedio para esa inactividad, más que el silencio positivo, es la impugnación de la conducta omisiva de la Administración», y que el administrado puede acudir a la vía jurisdiccional para exigir que se integre el órgano, que se resuelva su gestión y que se reparen los daños (dictamen C-039-2026, del 19 de febrero de 2026).

El requerimiento de quince días: artículo 35

El artículo 35 regula la oportunidad que se da a la Administración de cumplir antes de que el juez decida. Tiene dos variantes:

1. Requerimiento previo, a elección del interesado. Quien reclama la omisión «podrá requerir, al órgano o el ente respectivo para que en el plazo de quince días adopte la conducta debida». Si la omisión persiste, «quedará expedita la vía contencioso-administrativa».
2. Plazo judicial, si se acudió directamente al juez. El juez o el Tribunal concede al jerarca supremo del ente o del órgano competente «un plazo máximo de quince días hábiles, con suspensión del proceso, para que cumplimente la conducta debida». Si cumple, el proceso termina «sin especial condenatoria en costas», aunque puede continuar para el restablecimiento pleno de la situación jurídica de la persona lesionada; si la omisión se mantiene total o parcialmente, el proceso sigue su curso sin necesidad de resolución.

El requerimiento es una figura distinta del agotamiento de la vía administrativa, que el Código hizo facultativo (véase la guía sobre el agotamiento de la vía administrativa). Su finalidad la explicaba la tesis del suscrito: el llamado de atención previo sirve «para dar oportunidad a la Administración de que rectifique su comportamiento; para no tomarla por sorpresa; para que en caso de olvido, su aparato burocrático recuerde sus obligaciones, o las conozca en caso de ignorancia» (p. 437).

Cómo se llegó a la redacción vigente

El proyecto original daba a la Administración un mes, a opción del interesado. En la subcomisión legislativa, la Procuraduría General pidió que el requerimiento fuera obligatorio, para darle a la Administración una oportunidad de corregir la omisión antes del juicio. El suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera y coordinador de la comisión redactora del Código, respondió que esa preocupación ya estaba atendida: «atendiendo a esa razonable pretensión de la señora Procuradora, incluimos no solo el 35, sino el artículo 118», y propuso que fuera el juez quien otorgara el plazo cuando el interesado acudiera directamente, como ya se preveía para el agotamiento: «¿Por qué no hacerlo en la omisión? Seríamos absolutamente congruentes» (acta n.º 10, de marzo de 2005, folios 812 a 814).

La Procuraduría volvió sobre el punto en la sesión siguiente, con dos propuestas de requerimiento preceptivo. El suscrito advirtió que ambas llevaban a «constituir el estado de mora de manera preceptiva» y que la Administración con posibilidad de cumplir no necesitaba una etapa previa obligatoria: «Si está en posibilidad de cumplir, volvemos al punto de que nada le impide hacerlo dentro del proceso» (acta n.º 12, del 16 de marzo de 2005, folios 886 y 900). La subcomisión rechazó la propuesta (folio 902). El texto definitivo, con el plazo de quince días y la suspensión del proceso, se aprobó por unanimidad en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos el 21 de marzo de 2006 (sesión n.º 38, moción 16-38-CJ).

Qué ocurre en la práctica

El Tribunal Contencioso Administrativo aplica el artículo 35.2 como un trámite inicial del proceso. Cuando la Administración cumple dentro del plazo, «el proceso deberá darse por terminado sin especial condena en costas»; cuando la omisión persiste, «el proceso prosigue». Cumplir exige una respuesta real: «no basta haber adoptado la conducta omitida para tener por cumplido el deber de respuesta, es impostergable además, que la gestión se resuelva de manera atinente y motivada, como también, que se de [sic] la debida notificación» (sentencia 2810-2009 de la Sección VI, considerando II).

El Código prevé una segunda oportunidad. En cualquier momento antes de la sentencia, el juez tramitador puede instar a la Administración a verificar la conducta reclamada y darle cinco días para pronunciarse; si se allana, se dicta sentencia conforme a las pretensiones de la parte actora, sin condena en costas (artículo 118). En el comentario al Código que publicó la Escuela Judicial en 2006, el suscrito explicó la proporción entre ambos plazos: el de cinco días es «equivalente al tercio del establecido por el artículo 35», porque la Administración ya tuvo un primer período razonable para cumplir (El nuevo proceso contencioso-administrativo, p. 401). Cuando cumplir exige recursos que no están disponibles, la sentencia puede dar un plazo que no exceda el ejercicio presupuestario anual siguiente (artículo 118.2).

Hasta cuándo se puede demandar una omisión

Las conductas omisivas escapan a la regla general del año de caducidad. El artículo 40 del Código las declara impugnables «mientras subsistan sus efectos continuados», y el plazo de un año corre recién «a partir del día siguiente al cese de sus efectos». El Tribunal Contencioso Administrativo lo expresa así: en las omisiones administrativas, «la indolencia pública es de efecto perenne en tanto no se adopte la acción material o formal que es debida» (sentencia 5768-2025, considerando VII). Quien demanda debe acreditar, eso sí, que la omisión existe y que sus efectos persisten (sentencia 29-2023 de la Sección VI, considerando VI).

La pretensión indemnizatoria sigue otra regla: prescribe en cuatro años (artículo 198 de la LGAP). La guía sobre los plazos para demandar al Estado explica la diferencia entre caducidad y prescripción.

Qué puede ordenar el juez

El Código permite pedir y otorgar la condena a la Administración a «realizar cualquier conducta administrativa específica impuesta por el ordenamiento jurídico» (artículos 42.2.g y 122.g). Hasta dónde llega esa condena depende de cuánta libertad le dejó la ley a la Administración.

Si la conducta es reglada, o si la discrecionalidad desaparece durante el proceso, la sentencia «impondrá la conducta debida y prohibirá su reiteración para el caso específico» (artículo 127). Si la potestad conserva elementos discrecionales, el artículo 128 dispone que la sentencia «condenará al ejercicio de tales potestades, dentro del plazo que al efecto se disponga, conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico y por los hechos del caso».

La base de esa regla está en una distinción que la tesis del suscrito formuló en 1998:

Dicho de otro modo, la ley puede obligar a actuar y dejar abierto el cómo. En ese caso el juez ordena actuar y acota el margen. La misma obra advierte que «Prestación concreta no implica prestación reglada» (p. 259) y que entre concreción y discrecionalidad hay una relación inversa: «a mayor concreción menor discrecionalidad» (p. 454). El comentario de 2006 trasladó la idea al Código: ante la omisión de una conducta con márgenes de discrecionalidad, «lo frecuente y aconsejable será que los Juzgadores otorguen un plazo razonable para que la Administración adopte la conducta específica», fijando si las condiciones lo ameritan límites claros, demarcados «por dos coordenadas: hechos y Derecho» (El nuevo proceso contencioso-administrativo, p. 487).

La Sala Primera aplicó ese esquema. En 2010 sostuvo que no es factible sustituir al órgano competente «cuando subsiste un margen de discrecionalidad que le fue otorgado para el dictado del acto», y que la situación cambia «cuando se ha dado el fenómeno de la reducción a cero de la discrecionalidad» (voto 116-F-S1-2010, considerando XIII, cuya redacción correspondió al suscrito como magistrado de la Sala Primera). En 2011 confirmó la condena al Poder Ejecutivo a reglamentar, en seis meses, la prueba psicológica que exigía la Ley de Tránsito, porque «si la ley dispone el ejercicio reglamentario para su debida ejecución, aún cuando no fije un plazo, debe procederse de inmediato en ese sentido», y porque frente a la omisión «el Juzgador, no solo puede sino que además debe corregir la omisión bajo los criterios de un control universal de la conducta administrativa, que incluyen no solo las actuaciones sino también las omisiones» (voto 1242-F-S1-2011, considerandos III y IV).

Ninguna de estas condenas invade la función administrativa. La conclusión IV de la tesis lo resume: «cuando el Juez controla la conducta adoptada ( activa u omisiva ), no suplanta ni administra, sino que fiscaliza el hacer o no hacer administrativo en protección de los intereses subjetivos del ciudadano» (p. 633).

Si la Administración tampoco cumple la sentencia

La condena a actuar se ejecuta como cualquier otra. El juez ejecutor puede multar en lo personal al funcionario que incumple (artículo 159) y, si el incumplimiento persiste, adoptar las medidas para que el fallo tenga «la eficacia que, en su caso, sería inherente a la conducta omitida, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración Pública condenada», e incluso realizar por su cuenta las conductas necesarias para el pleno cumplimiento (artículo 161). El Tribunal Contencioso Administrativo ordenó así a una municipalidad construir aceras de forma sustitutiva cuando los propietarios no lo hacían, bajo apercibimiento de desobediencia (sentencia 26-2021 de la Sección VI). La guía sobre cómo se ejecuta una sentencia contra el Estado recorre esa etapa.

La omisión también obliga a indemnizar

La Administración responde por los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal (artículo 190 de la LGAP), y la inactividad es una forma de funcionamiento anormal. La Sala Primera lo estableció en la sentencia 584-F-2005, que este sitio reseña como sentencia destacada sobre la responsabilidad del Estado por omisión, y lo reiteró en el caso del puente: «la Administración Pública también es responsable por los daños y perjuicios ocasionados con su inactividad» (voto 74-F-2007).

La línea se mantiene. La Sala consideró funcionamiento anormal por inactividad material la demora de la CCSS en autorizar una cirugía que costó al paciente la visión de un ojo (voto 976-F-S1-2010, cuya redacción correspondió al suscrito como magistrado de la Sala Primera); condenó a una municipalidad que no fiscalizó las obras de tratamiento de aguas de un condominio, porque «la posición de garante del Municipio le exigía evitar dicho resultado» (voto 383-F-S1-2018); atribuyó al CONAVI los daños causados por varillas expuestas en una vía por «su falta de mantenimiento y conservación de la red vial» (voto 1820-F-S1-2022); y en 2026 declaró que los daños sufridos «mientras persiste un funcionamiento anormal» son plenamente exigibles, en la ejecución de un amparo por una lista de espera de la CCSS (voto 259-F-S1-2026).

La indemnización puede pedirse junto con la condena a actuar o por separado. La guía sobre la responsabilidad patrimonial del Estado explica los requisitos, los daños indemnizables y su cálculo, y la guía sobre cómo demandar al Estado, el proceso completo.

Preguntas frecuentes

¿Qué es la inactividad administrativa?

Es la omisión de la Administración frente a una obligación de actuar que le impone el ordenamiento jurídico, un contrato o una decisión suya: no construir una obra, no pagar una suma, no dictar un reglamento, no resolver una gestión o no fiscalizar a un tercero. La falta de acción se vuelve ilegítima cuando existe un mandato previo que obliga a actuar. El Código Procesal Contencioso-Administrativo permite demandarla como conducta omisiva (artículo 36.e).

¿Cuál es la diferencia entre inactividad formal y material?

La inactividad formal consiste en no dictar un acto o una norma: no iniciar, tramitar o resolver una gestión, o no emitir el reglamento que una ley exige (inactividad formal normativa). La inactividad material consiste en no realizar una actividad técnica o física de trascendencia externa, como una obra, un pago, el mantenimiento de un bien público o una labor de control y fiscalización. En la formal, el silencio administrativo ofrece a veces una salida; en la material, lo que se pide al juez es la conducta misma.

¿Cuáles son ejemplos de inactividad administrativa?

Los tribunales costarricenses han condenado, entre otras, la omisión de una municipalidad de construir aceras o de hacer cumplir ese deber a los propietarios, la de otra municipalidad de dictar su reglamento de cánones de la zona marítimo terrestre, la del Poder Ejecutivo de reglamentar la prueba psicológica de la Ley de Tránsito, la de la CCSS de actualizar perfiles de puesto y la del Estado de pagar cuotas obrero-patronales. La falta de mantenimiento de un puente o de una vía y la demora en una cirugía han dado lugar, además, a indemnizaciones.

¿Qué hacer cuando la Administración no responde?

Depende de lo que dejó de hacer. Una petición simple debe responderse en diez días hábiles (Ley 9097) y su falta de respuesta se reclama por amparo ante la Sala Constitucional. Si no se resuelve un procedimiento o un recurso, puede tenerse por rechazado (silencio negativo) o pedirse al Tribunal Contencioso Administrativo que ordene resolver. Una solicitud de permiso o licencia se tiene por aprobada al mes (silencio positivo). Si la Administración no cumple una obligación concreta, se demanda la conducta omisiva ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

¿Es obligatorio requerir a la Administración antes de demandar una omisión?

No. El requerimiento previo es facultativo: el interesado puede pedir al órgano o ente que adopte la conducta debida en quince días y, si la omisión persiste, la vía judicial queda expedita (artículo 35.1 del CPCA). Si acude directamente al juez, este concede al jerarca un plazo máximo de quince días hábiles, con suspensión del proceso, para que cumpla. Si cumple, el proceso termina sin condena en costas; si no, continúa sin necesidad de resolución (artículo 35.2).

¿Cuánto tiempo hay para demandar una omisión de la Administración?

Las conductas omisivas pueden impugnarse mientras subsistan sus efectos continuados, y el plazo máximo de un año corre desde el día siguiente al cese de esos efectos (artículo 40 del CPCA). Mientras la Administración no adopte la conducta debida, la omisión sigue produciendo efectos. Si lo que se reclama es la indemnización de los daños causados, rige la prescripción de cuatro años del artículo 198 de la LGAP.

¿Puede el juez obligar a la Administración a actuar?

Sí. La sentencia puede condenar a la Administración a realizar cualquier conducta específica impuesta por el ordenamiento (artículo 122.g del CPCA). Si la conducta es reglada, o si la discrecionalidad desaparece durante el proceso, la sentencia impone la conducta debida (artículo 127). Si la potestad conserva elementos discrecionales, la sentencia condena a ejercerla dentro de un plazo y conforme a los límites que fijen el ordenamiento y los hechos (artículo 128). En ejecución, si la Administración persiste en el incumplimiento, el juez puede adoptar la conducta por su cuenta y a cargo de ella (artículo 161).

¿Qué diferencia hay entre inactividad y silencio administrativo?

El silencio es una ficción legal que atribuye un sentido a la falta de respuesta dentro de un procedimiento: negativo, para poder recurrir o demandar, o positivo, que tiene por aprobada una solicitud de permiso o autorización. La inactividad es más amplia y comprende también la omisión de obras, pagos, reglamentos y actividades materiales que ningún silencio puede suplir. Para esos casos, el Código creó la demanda contra la conducta omisiva.

¿El Estado responde por los daños que causa su omisión?

Sí. La Administración responde por los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal (artículo 190 de la LGAP), y la Sala Primera ha reconocido que la inactividad es una forma de funcionamiento anormal que obliga a indemnizar: la falta de mantenimiento de un puente o de una vía, la demora de la CCSS en una cirugía o la falta de fiscalización municipal de una obra.

¿Cuándo procede el amparo y cuándo el proceso contencioso por una omisión?

La falta de respuesta a una petición pura y simple se reclama por amparo ante la Sala Constitucional (artículo 27 de la Constitución y Ley 9097). La falta de resolución de un procedimiento o de un recurso administrativo, según la Sala Constitucional, es una cuestión de legalidad que se discute ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El incumplimiento de una obligación concreta de dar o hacer se demanda en el proceso contencioso-administrativo, que permite la condena a actuar y la indemnización.

Fuentes