Cómo se ejecuta una sentencia contra el Estado en Costa Rica

En Costa Rica, la ejecución de una sentencia contencioso-administrativa contra el Estado se tramita ante el juez ejecutor del Tribunal Contencioso Administrativo, que tiene por ley «todos los poderes y deberes necesarios» para que el fallo se cumpla (artículo 155 del Código Procesal Contencioso-Administrativo). La parte que ganó pide la ejecución, liquida la condena si quedó en abstracto, y el juez fija el plazo de cumplimiento y certifica la sentencia para su inclusión en el presupuesto. Si la Administración no cumple, la ejecución se vuelve forzosa y el Código le da al juez una escalera de instrumentos: multas personales al funcionario, denuncia penal, ejecución por otras autoridades, sustitución de la Administración y embargo de bienes públicos.

El Código de 2006 reconstruyó por completo esta etapa, que durante décadas fue la más débil del contencioso costarricense. Esta guía la recorre paso a paso con el texto vigente, las actas legislativas del Código, la jurisprudencia de la Sala Primera, del Tribunal Contencioso Administrativo y de la Sala Constitucional, los dictámenes de la Procuraduría General de la República y la reforma de 2025 sobre la ejecución de los amparos.

Por qué la ejecución era el punto débil

Bajo la ley de 1966 era frecuente que el ganador de un juicio contra la Administración tuviera la sentencia y no el pago. En el comentario al nuevo Código que publicó la Escuela Judicial en 2006, el suscrito identificó las dos causas:

Sin mecanismos prácticos, se advertía en la misma obra, lo plasmado en la sentencia terminaba convertido «en un verdadero cuento de hadas» (p. 574). El Código respondió con un principio que el suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera y coordinador de la comisión redactora del Código, dejó expresamente consignado ante la subcomisión legislativa que revisó el proyecto: «la ejecución no es una atribución gratuita de la Administración, sino una potestad inherente al propio juez» (acta n.º 31, del 29 de junio de 2005, folio 1568). La Constitución confiere al Poder Judicial la potestad de ejecutar sus resoluciones (artículo 153), y el Código la organiza en sus artículos 155 a 180.

Quién ejecuta y cómo se pide

La ejecución corresponde a un cuerpo de jueces ejecutores del Tribunal Contencioso Administrativo. Firme la sentencia, la parte victoriosa presenta la solicitud de ejecución y el juez dicta, a solicitud de parte, las medidas adecuadas y necesarias para su pronta y debida ejecución (artículo 155.3). La sentencia debe cumplirse en la forma y los términos que ella misma establece, y toda persona está obligada a colaborar con el tribunal; si la condena es de hacer, no hacer o dar, el juez puede pedir el auxilio de la Fuerza Pública (artículo 156).

No hace falta un proceso nuevo para reclamar el incumplimiento. Si la Administración dicta una conducta contraria a la sentencia firme, el interesado pide su nulidad al juez ejecutor dentro del mismo expediente (artículo 175), y si repite la conducta ilegítima, el juez la anula con apercibimiento, incluso después de concluida la ejecución (artículo 177). La Sala Constitucional ha precisado que tampoco el amparo es la vía: el incumplimiento de una orden judicial se reclama ante el juez de ejecución (voto 2025-015689).

La ejecución provisional. Si la sentencia fue recurrida en casación, la parte victoriosa no tiene que esperar el resultado para todo: puede pedir al juez ejecutor, por vía incidental, la ejecución provisional de la sentencia «en lo que se encuentre firme» (artículo 146). La Sala Primera la describe como el único incidente que el Código autoriza en ese momento procesal (2388-F-S1-2019), y el Tribunal la ha usado, por ejemplo, para ordenar a una universidad pública presentar un plan de reinstalación de una funcionaria mientras se resolvía la casación (sentencia 309-2022).

El mismo trámite sirve para los actos administrativos firmes. Cuando la Administración no cumple sus propios actos firmes y favorables al administrado, este puede hacerlos ejecutar por esta vía (artículo 176), siempre que el acto sea suficiente por sí mismo para ejecutarse, como un título ejecutivo (Tribunal Contencioso Administrativo, 4751-2023).

Liquidar la condena: lo que debe probar quien ganó

Muchas sentencias condenan al pago de daños y perjuicios en abstracto: declaran que existen, o que pueden existir como consecuencia de la conducta anulada, y dejan su cuantía para la ejecución (artículo 122, inciso m). En ese caso el primer paso es la liquidación. Quien ganó presenta una relación concreta y detallada, con los montos de cada partida y el ofrecimiento de prueba; la Administración tiene cinco días hábiles para referirse a cada partida, ofrecer prueba de descargo y alegar; el juez puede celebrar una audiencia para evacuar la prueba y dicta sentencia de ejecución, en la que aprueba solo las partidas demostradas y procedentes (artículos 163 a 165).

La prueba pesa. En 2026 la Sala Primera rechazó en ejecución el daño material reclamado por la pérdida de una embarcación, porque no había prueba objetiva de su valor y el único peritaje era de un perito cuyos honorarios dependían del abogado de la parte (voto 276-F-S1-2026). Y la ejecución tiene dos topes: lo pedido por quien ejecuta y lo decidido en el fallo (6-F-S1-2011). El juez ejecutor está impedido de liquidar extremos que se aparten de los términos de la sentencia o de la solicitud (Tribunal Contencioso Administrativo, 63-2018), y lo que debió pedirse en el proceso de conocimiento no se recupera en ejecución: si la condena ya era líquida, la indexación había que reclamarla desde la firmeza del fallo, y la posibilidad de concederla después «precluyó» (1060-F-S1-2024).

Intereses e indexación

El Código obliga a que la condena llegue con su valor real. Si la obligación es dineraria, la sentencia se pronuncia sobre su actualización con el índice de precios al consumidor, para las obligaciones en colones, o con la tasa prime rate, para las obligaciones en moneda extranjera, desde que la obligación fue exigible hasta su pago efectivo; si la condena fue en abstracto, el juez ejecutor resuelve la liquidación y el reajuste (artículo 123). Si la obligación es de valor, como la de indemnizar un daño, se convierte en dinero a valor presente y el juez ejecutor la actualiza hasta el pago (artículo 124). El fundamento constitucional de la actualización se desarrolla en Fundamento constitucional de la indexación.

La demora de la Administración también cuesta. En una ejecución de un acto firme contra el Estado, la Sala Primera sostuvo que «es factible reconocer intereses cuando exista demora por parte de la Administración en la cancelación de sus obligaciones, ya que es una consecuencia lógica ante el incumplimiento estatal» (voto 526-F-S1-2011, cuya redacción correspondió al suscrito como magistrado de la Sala Primera). La Procuraduría comparte el criterio: intereses e indexación son formas de resarcimiento que concretan la reparación integral (dictamen C-457-2020). La Sala Primera, eso sí, no los acumula sobre la misma suma, porque la tasa de interés ya lleva implícito el ajuste inflacionario (1144-F-S1-2012).

Cuándo paga el Estado: el plazo y el presupuesto

La sentencia firme debe ejecutarse de inmediato. El juez puede conceder, en forma motivada, un plazo de hasta tres meses, con apercibimiento al funcionario responsable, y prorrogarlo por una sola vez en casos excepcionales (artículo 157). Ese plazo nació en la subcomisión de 2005 a partir de una objeción de la Procuraduría, que advirtió que la Administración no puede pagar de un día para otro; la moción que lo incorporó, del diputado Villanueva Monge, añadió la prórroga única (subcomisión, sesión del 29 de junio de 2005, folios 1545 y 1556).

Para pagar una suma líquida, el Código resolvió el viejo argumento presupuestario con una regla automática: la sentencia firme produce, automáticamente, el compromiso presupuestario de los fondos pertinentes para el ejercicio en que queda firme (artículo 166). El juez ejecutor certifica la sentencia al Departamento de Presupuesto Nacional, si se trata del Gobierno Central, o al jerarca supremo del ente, y esa certificación es «título suficiente y único para el pago»; el director de Presupuesto Nacional o el jerarca del ente deben incluir el contenido en el presupuesto inmediato siguiente, so pena de responsabilidad civil, penal o disciplinaria (artículo 167). En el Gobierno Central, el pago lo tramita después la unidad financiera del ministerio condenado en el sistema de administración financiera del Estado, según el procedimiento AP-01-06 del Ministerio de Hacienda.

El suscrito precisó el alcance de esa regla en el comentario de 2006:

La Procuraduría sostiene la misma idea desde hace décadas. El derecho del acreedor nace de la ley, del contrato o de la sentencia y no del presupuesto, y no desaparece «por la ausencia de inclusión de una partida presupuestaria» (dictamen C-210-1997); cuando el gasto responde a una sentencia, la autorización presupuestaria se vuelve obligatoria (dictamen C-039-2005); y la falta de contenido presupuestario no condiciona la ejecución (dictamen C-018-2023). El Tribunal Contencioso Administrativo exige en consecuencia que el ente tramite un presupuesto extraordinario si hace falta, aunque ya tenga aprobado el ordinario (sentencia 973-2024).

La presión sobre los entes descentralizados. Si un ente descentralizado necesita ajustar o elaborar un presupuesto, tiene tres meses desde la firmeza para hacerlo. Pasado ese plazo sin pago ni partida, el juez ejecutor, a petición de parte, comunica a la Contraloría General de la República que no tramite ninguna aprobación ni modificación de los presupuestos de ese ente hasta que incluya la partida, sin perjuicio del embargo; el juez puede dimensionar la medida para no afectar la gestión sustantiva de la entidad ni los derechos de terceros (artículo 168). Esa paralización supone una liquidación ya aprobada: no sirve para saltarse la etapa de liquidación (sentencia 63-2018).

Si la Administración no cumple: multas, denuncia y sustitución

El sistema funciona por grados. Ante la subcomisión, en 2005, el suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera, lo describió así: «toda la estructura de la ejecución va sobre medidas graduales, cumpla, si no cumple pasamos a la siguiente etapa», en «una forma de embudo gradual» (acta n.º 31, folio 1555).

El primer escalón es personal. Los servidores a quienes se ordena cumplir no pueden excusarse en el deber de obediencia, y su renuncia o el vencimiento de su nombramiento no los libera si ya habían recibido la orden (artículo 158). El funcionario que incumple sin justa causa un requerimiento del juez ejecutor es multado en lo personal con uno a cinco salarios base, previa audiencia de tres días hábiles, con intereses si no paga, y el juez puede testimoniar piezas al Ministerio Público (artículo 159). La audiencia es indispensable: la Sala Primera anuló una multa impuesta a funcionarios que no fueron parte ni recibieron audiencia personal (voto 2854-F-S1-2020), y la Sala Constitucional consideró suficiente esa audiencia de tres días (voto 2015-003095). Lo recaudado por multas va a un fondo del Tribunal para atender el pago de costas (artículo 160).

El segundo escalón es la sustitución. Si después de las multas persiste el incumplimiento, el juez puede ejecutar la sentencia con la colaboración de las autoridades de la Administración condenada o de otras administraciones, ordenar la ejecución subsidiaria con cargo a la vencida y allegar los fondos indispensables conforme a las reglas presupuestarias; si el incumplimiento continúa, o si la naturaleza del fallo lo exige, puede adoptar por su cuenta las conductas necesarias y equivalentes al cumplimiento (artículo 161). El funcionario que cumple fielmente lo que el juez ordena no incurre en responsabilidad alguna (artículo 161.4), una garantía que se incluyó en la subcomisión para proteger al servidor de rango medio que acata al juez frente a un jerarca renuente.

La carga de cumplir es de la Administración:

Tampoco sirven como excusa las normas o los hechos nuevos que la propia Administración provoque: no justifican suspender ni dejar de ejecutar el fallo (artículo 162).

El embargo de bienes del Estado

El Código admitió lo que durante mucho tiempo se tuvo por imposible. Al explicarlo ante la Comisión de Asuntos Jurídicos, el suscrito, en su condición de magistrado de la Sala Primera, lo presentó así:

El artículo 169 permite embargar, a petición de parte y a criterio del juez ejecutor, los bienes de dominio privado de la Administración no afectos a un fin público, la participación accionaria del ente condenado y los ingresos que perciba por transferencias de la Ley de Presupuesto, estas dos últimas hasta un veinticinco por ciento. La lista es abierta, porque la ley dice «entre otros». Los topes y la frase sobre el fin público se incorporaron en marzo de 2006, por una moción de varios diputados aprobada en la Comisión de Asuntos Jurídicos (sesión n.º 38). Esa frase, como señaló el suscrito en el comentario de 2006, no agrega ni quita nada, porque un bien afecto a un fin público es demanial y, por definición, ya no es de dominio privado; el fundamento de fondo es otro: «El Estado (en sentido lato) es persona y como tal, debe también honrar sus obligaciones» (El nuevo proceso contencioso-administrativo, p. 601).

El artículo 170 protege lo que no puede tocarse, y la Procuraduría entiende esa inembargabilidad como regla general sobre los bienes públicos, cualquiera que sea la jurisdicción (dictamen C-270-2009). Alcanza incluso a los fondos públicos en poder de un contratista: el Tribunal de Apelación declaró inembargables los pagos de obra vial girados a una constructora, por estar destinados a un fin público (352-2025-I). Para despejar cualquier resto del régimen anterior, el Código derogó toda norma que estableciera en forma genérica la inembargabilidad de los bienes de la Administración (artículo 210). Los fondos embargados se depositan a la orden del juez y los bienes se rematan conforme a la legislación procesal común (artículo 171).

En el segundo debate del Código, la diputada Ruth Montoya dejó constancia en el Plenario de una interpretación que refleja el diseño gradual: primero la advertencia, luego la multa al funcionario, después la denuncia penal y la ejecución comisarial, y solo al final el embargo, limitado a los bienes que puedan tomarse sin afectar la organización y el buen funcionamiento públicos (sesión n.º 161, del 24 de abril de 2006).

Cuándo puede fraccionarse o suspenderse

El Código no admite la inejecución: no puede suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo (artículo 173.1). Solo prevé dos válvulas, ambas bajo control del juez.

El pago fraccionado. Cuando pagar una suma líquida implique afectar seriamente el interés público o provocar trastornos graves a la situación patrimonial de la Administración, esta puede pedir, en escrito fundado, que se le autorice a pagar en un máximo de tres anualidades, consignando el principal y los intereses en sus presupuestos; si no incluye los abonos, el tribunal puede revocar el beneficio y hacer exigible todo el saldo (artículo 172).

La suspensión temporal. Si el fallo o su ejecución producen graves dislocaciones a la seguridad o la paz, o afectan la continuidad de servicios públicos esenciales, el juez puede suspender la ejecución, previa audiencia, en la medida estrictamente necesaria (artículo 173.2). Desaparecida la causa, el fallo se ejecuta; si ya es imposible, debe indemnizarse la frustración del derecho obtenido, además de los daños que cause la suspensión (artículo 174).

Ejecutar la condena de un amparo: la reforma de 2025

Cuando la Sala Constitucional acoge un amparo o un hábeas corpus contra un ente público, condena en abstracto al pago de los daños y perjuicios, y su demostración, liquidación y cumplimiento corresponden al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (artículo 179). Quien ejecuta debe exponer los hechos, aportar la prueba y concretar los daños (artículo 180), y la condena constitucional no basta por sí sola: la Sala Primera exige demostrar el nexo causal y aclara que esa carga «le corresponde a la parte ejecutante, y no a la representación estatal» (1022-F-S1-2026). La Administración condenada puede también pagar esos daños en sede administrativa, si se prueban su existencia, su nexo y su cuantía y se evita un doble pago (dictamen C-232-2007).

La Ley 10702, que rige desde el 30 de mayo de 2025, agregó al artículo 179 un plazo: desde la firmeza de la sentencia constitucional, el interesado tiene cuatro años de prescripción para presentar la demanda ejecutoria. La reforma nació del expediente legislativo 23.873, cuya exposición de motivos advertía que la ley no contemplaba ningún plazo para ejecutar esas sentencias. Hasta entonces los juzgados aplicaban cuatro años y la Sala Primera los casaba, porque consideraba aplicable el plazo general de diez años del Código Civil. La ley no trajo norma transitoria, y la Sala Primera siguió aplicando diez años a una ejecución anterior a la reforma (1370-F-S1-2025).

Para las sentencias del proceso contencioso-administrativo el Código no fija un plazo, y la Sala Primera mantiene el criterio general: la ejecución de sentencias está sujeta «a la norma general de prescripción del canon 868 del Código Civil, esto es, a un plazo prescriptivo de 10 años» (209-F-S1-2025).

Los recursos durante la ejecución

Contra el auto que resuelve un embargo cabe revocatoria con apelación en subsidio ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, dentro de tres días hábiles, y contra el fallo final de la ejecución cabe casación ante la Sala Primera o el Tribunal de Casación (artículo 178). Una observación técnica que el suscrito formuló en el comentario de 2006 sigue vigente: el artículo 178 remite para la casación al artículo 137 del Código, cuando la norma que regula la casación contra la sentencia final dictada en ejecución es el artículo 134.2 (El nuevo proceso contencioso-administrativo, pp. 606 y 607). El error material nunca se corrigió.

Para el cálculo de los daños que se cobran en esta etapa, véase la guía sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, y para el proceso que conduce a la sentencia, cómo demandar al Estado en Costa Rica.

Preguntas frecuentes

¿Cómo se ejecuta una sentencia contra el Estado en Costa Rica?

Firme la sentencia, la parte victoriosa pide su ejecución al juez ejecutor del Tribunal Contencioso Administrativo, que tiene todos los poderes y deberes necesarios para su plena efectividad (artículo 155 del CPCA). Si la condena fue en abstracto, primero se liquida con prueba (artículos 163 a 165). Luego el juez fija el plazo de cumplimiento, certifica la sentencia para el presupuesto y, si la Administración no cumple, puede imponer multas personales al funcionario, sustituirla en la ejecución y embargar bienes.

¿Cuánto tarda el Estado en pagar una sentencia?

La sentencia firme se ejecuta de inmediato, salvo que el juez conceda un plazo motivado de hasta tres meses, prorrogable una sola vez en casos excepcionales (artículo 157 del CPCA). La condena firme compromete automáticamente los fondos del ejercicio en que queda firme, y el Ministerio de Hacienda o el jerarca del ente deben incluirla en el presupuesto inmediato siguiente (artículos 166 y 167). Si el pago afecta seriamente el interés público, el juez puede autorizar a fraccionarlo hasta en tres anualidades, con intereses (artículo 172).

¿Puede el Estado negarse a pagar porque no tiene presupuesto?

No. La sentencia firme produce automáticamente el compromiso presupuestario de los fondos (artículo 166 del CPCA), y el director de Presupuesto Nacional o el jerarca del ente descentralizado deben incluir la partida so pena de responsabilidad (artículo 167). La Procuraduría General de la República sostiene que el derecho del acreedor no desaparece por la falta de una partida presupuestaria (dictamen C-210-1997) y que la falta de contenido presupuestario no condiciona la ejecución (dictamen C-018-2023).

¿Se pueden embargar bienes del Estado?

Sí, con límites. El juez ejecutor puede embargar, a petición de parte, los bienes de dominio privado de la Administración no afectos a un fin público, la participación accionaria del ente condenado y las transferencias presupuestarias que reciba, estas dos últimas hasta un veinticinco por ciento (artículo 169 del CPCA). Son inembargables, entre otros, los bienes de uso común, los vinculados a servicios esenciales, las cuentas corrientes de la Administración, los fondos con destino legal específico y los fondos de pensiones (artículo 170).

¿Qué pasa si el funcionario no cumple la sentencia?

El funcionario que incumple sin justa causa un requerimiento del juez ejecutor puede ser multado en lo personal con uno a cinco salarios base, previa audiencia de tres días, y el juez puede enviar testimonio de piezas al Ministerio Público (artículo 159 del CPCA). No puede excusarse en el deber de obediencia, y su renuncia no lo libera de responsabilidad (artículo 158). Si el incumplimiento persiste, el juez puede ejecutar por medio de otras autoridades o adoptar por su cuenta las conductas equivalentes al cumplimiento (artículo 161).

¿El Estado paga intereses e indexación en la ejecución?

Sí. Las obligaciones dinerarias se actualizan conforme al índice de precios al consumidor en colones o a la tasa prime rate en moneda extranjera hasta el pago efectivo, y las de valor se convierten en dinero y se actualizan en la ejecución (artículos 123 y 124 del CPCA). La Sala Primera reconoce intereses cuando la Administración demora el pago, aunque intereses e indexación no se acumulan sobre la misma suma. Lo que debió pedirse en el proceso de conocimiento no puede reclamarse después en ejecución.

¿Cuánto tiempo hay para pedir la ejecución de una sentencia?

Para las sentencias del proceso contencioso-administrativo, la Sala Primera aplica el plazo general de prescripción de diez años del artículo 868 del Código Civil (voto 209-F-S1-2025). Para cobrar las indemnizaciones de un amparo o hábeas corpus, la Ley 10702 fijó desde el 30 de mayo de 2025 un plazo de prescripción de cuatro años contado desde la firmeza de la sentencia constitucional (artículo 179 del CPCA).

¿Cómo se cobra la indemnización de un recurso de amparo?

La Sala Constitucional condena en abstracto al pago de daños y perjuicios, y su demostración, liquidación y cumplimiento corresponden al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo (artículo 179 del CPCA). La condena en abstracto no obliga por sí sola a reconocer los daños: quien ejecuta debe probar su existencia y su nexo causal con lo declarado por la Sala (Sala Primera, voto 1022-F-S1-2026).

¿Se puede ejecutar la sentencia mientras está en casación?

Sí, en lo que esté firme. Mientras se tramita la casación ante la Sala Primera o el Tribunal de Casación, la parte victoriosa puede pedir al juez ejecutor, por vía incidental, la ejecución provisional de la sentencia en lo que se encuentre firme (artículo 146 del CPCA).

Fuentes