¿Cómo demandar al Estado en Costa Rica?

Si una institución del Estado le denegó un permiso, le impuso una sanción que considera injusta, le revocó una concesión, no le respondió una solicitud o le causó un daño por su actuación u omisión, usted tiene derecho a demandar. No importa si se trata del Gobierno Central, una municipalidad, una institución autónoma o una empresa pública: en Costa Rica existe un mecanismo judicial diseñado para controlar las decisiones del poder público y proteger a los ciudadanos.

Ese mecanismo es la demanda contencioso-administrativa, regulada por el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley N.° 8508 del 28 de abril de 2006, vigente desde el 1° de enero de 2008. El CPCA transformó la justicia administrativa costarricense al establecer un sistema de tutela judicial plena, donde el juez tiene amplias facultades para anular actos ilegales, restituir derechos y condenar al Estado al pago de daños y perjuicios.

Esta guía la firma el Dr. Óscar Eduardo González Camacho, director de Corporación GC, que coordinó la comisión redactora del Código mientras era magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

¿A quiénes se puede demandar?

La jurisdicción contencioso-administrativa tiene un alcance amplio. El artículo 1 del CPCA establece que esta jurisdicción tutela las situaciones jurídicas de toda persona frente a las conductas de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo. Esto incluye demandas contra:

• El Estado (Gobierno Central, ministerios)
• Instituciones autónomas (CCSS, ICE, INVU, AyA, IMAS)
• Municipalidades (cualquiera de los 82 cantones)
• Entes públicos (universidades estatales, ARESEP, SUTEL, CGR)
• Empresas públicas (RECOPE, INS, Correos de Costa Rica)

La jurisdicción no se limita a entes públicos. El CPCA también cubre conductas regidas por el Derecho público aunque provengan de personas privadas. El principio de universalidad del control, consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política, garantiza que toda conducta sujeta al Derecho Administrativo puede ser sometida al escrutinio judicial.

¿Qué se puede pedir en la demanda?

El CPCA superó el sistema anterior, que era predominantemente anulatorio (solo permitía pedir que se eliminara el acto ilegal). Hoy, las pretensiones que puede formular un demandante son amplias y están diseñadas para dar una tutela judicial completa.

El artículo 42 del CPCA establece un catálogo amplio de pretensiones que van mucho más allá de la simple anulación del acto. El demandante puede solicitar que se declare la disconformidad de la conducta con el ordenamiento jurídico, que se anule total o parcialmente el acto, que se le reconozcan o restablezcan sus derechos, que se condene a la Administración a una prestación específica (de hacer, no hacer o dar), y que se le indemnicen los daños y perjuicios causados. El alcance concreto de las pretensiones depende de cada caso y de la estrategia procesal que se defina con el abogado.

Esta amplitud es uno de los avances más significativos del CPCA: permite la reparación integral de la situación del ciudadano afectado.

¿Es necesario agotar la vía administrativa antes de demandar?

Aquí existe una confusión generalizada que conviene aclarar. En la mayoría de los casos, no es obligatorio agotar la vía administrativa antes de demandar.

El artículo 31 del CPCA establece con claridad: "El agotamiento de la vía administrativa será facultativo." Esto significa que el administrado puede optar por interponer los recursos administrativos (revocatoria, apelación) o puede acudir directamente al Tribunal Contencioso Administrativo sin pasar por esa etapa.

Esta fue una de las reformas más importantes del régimen contencioso. La ley de 1966 hacía del agotamiento un requisito obligatorio, y la demanda presentada sin los recursos previos era inadmisible. La Sala Constitucional anuló esa exigencia en 2006 (voto 2006-3669) y el CPCA, vigente desde 2008, la sustituyó por la regla del agotamiento facultativo. Qué recurso cabe, ante quién y en qué plazo lo explicamos en la guía sobre el recurso de revocatoria y apelación contra un acto administrativo.

¿Cuándo sí es obligatorio? El artículo 31 exceptúa lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política: la materia municipal, donde los acuerdos deben recurrirse antes en sede administrativa, y la contratación pública, donde la Ley N.° 9986 establece recursos administrativos previos para acudir al contencioso.

En la gran mayoría de los casos — sanciones administrativas, responsabilidad patrimonial, vías de hecho, omisiones — el administrado puede acudir directamente al Tribunal.

¿Cuál es el plazo para demandar?

Depende de lo que usted vaya a pedir. La ley establece dos plazos distintos según el tipo de reclamo, e identificar cuál aplica a su caso es el primer paso de cualquier estrategia.

Para impugnar una conducta administrativa — un acto que le afecta, una actuación material o una omisión —, el artículo 39 del CPCA establece un plazo de caducidad de un año. Si se le pasa este plazo, pierde el derecho a impugnar esa conducta — no hay prórroga ni excepción general.

El cómputo del plazo depende del tipo de conducta que se impugna. Como regla general, el año se cuenta desde el día siguiente a la notificación del acto. Para actuaciones materiales, se cuenta desde el día siguiente a la cesación de sus efectos — una distinción fundamental y a menudo pasada por alto. La ley contempla reglas específicas según la naturaleza de la conducta impugnada, por lo que el cálculo del plazo debe evaluarse caso por caso con asesoría especializada.

Para reclamar una indemnización a la Administración — la llamada responsabilidad patrimonial del Estado — rige un plazo mayor. El artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública dispone que "el derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad". La Sala Primera ha confirmado que a las demandas puramente indemnizatorias les aplica esta prescripción de cuatro años, y que la caducidad anual del artículo 39 queda reservada para la impugnación de conductas administrativas (resolución N.° 1778-2021, entre otras). El régimen completo, con el cómputo y la interrupción de ese plazo, se explica en la guía sobre la responsabilidad patrimonial del Estado.

Los efectos continuados: un plazo que muchos creen vencido y no lo está

Cuando se trata de un acto absolutamente nulo o de una omisión cuyos efectos persisten en el tiempo, el artículo 40 del CPCA permite impugnarlos mientras esos efectos subsistan, y el plazo de un año corre desde el día siguiente a su cese; la impugnación procede, en ese caso, para su anulación e inaplicabilidad futura. La Sala Primera ha precisado que el supuesto es propio de las relaciones jurídicas de duración y opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera del particular (sentencia 1426-F-S1-2012).

Muchas personas asumen que "ya se les pasó el plazo" sin consultar a un abogado especialista. Un análisis riguroso de la naturaleza de la conducta y de sus efectos puede revelar que la vía jurisdiccional sigue abierta. Todos los plazos, con su cómputo y los casos especiales de contratos, tributos, derechos laborales y amparo, se reúnen en la guía sobre los plazos para demandar al Estado.

El proceso contencioso administrativo paso a paso

La demanda se presenta ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la jurisdicción especializada del Poder Judicial para los conflictos con la Administración; la guía del Tribunal Contencioso Administrativo explica cómo se organiza por dentro. El proceso que regula el Código es oral y se concentra en audiencias. Estas son sus etapas, cada una con la guía que la desarrolla:

1. Antes de la demanda: plazo, vía y cautela. Se verifica el plazo aplicable (artículos 39 a 41 del CPCA), se decide si conviene recurrir primero en sede administrativa (revocatoria y apelación) y, si el daño es inminente, se solicita una medida cautelar, incluso antes de demandar; concedida, la demanda debe presentarse dentro de los quince días siguientes a la notificación del auto que la acoge (artículo 26.2).
2. Demanda. Identifica las partes, expone los hechos y el derecho, formula las pretensiones y ofrece la prueba (artículo 58). Si le falta algún requisito, el juez tramitador ordena subsanarla en tres días hábiles (artículo 61). Qué se puede pedir lo desarrolla la guía del Código Procesal Contencioso Administrativo.
3. Traslado y contestación. La Administración contesta en quince días hábiles si el actor aportó copia certificada del expediente administrativo, y en treinta si no lo hizo (artículo 63). Cuando se demanda al Estado sin haber agotado la vía, el jerarca supremo dispone antes de ocho días hábiles para revisar su conducta (artículo 31.3).
4. Audiencia preliminar. El juez tramitador sanea el proceso, resuelve las defensas previas, fija los hechos controvertidos y admite la prueba (artículo 90). Si el asunto es de puro derecho o no hay prueba que evacuar, las partes formulan ahí sus conclusiones y el expediente pasa a sentencia sin juicio (artículo 98.2). Cómo se desarrolla lo explica la guía del Tribunal.
5. Juicio oral y público. Un tribunal colegiado recibe la prueba y las conclusiones, delibera de inmediato y dicta sentencia oralmente (artículos 99 y 111); el análisis de ambas audiencias está en audiencia preliminar y juicio oral.
6. Sentencia. Si acoge la demanda, declara la disconformidad de la conducta, la anula, restablece la situación jurídica, condena a la Administración a una conducta o al pago de los daños y, cuando conserva un margen de discrecionalidad, fija los límites de su potestad (artículos 122 a 128).
7. Casación. La sentencia se impugna ante la Sala Primera o el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, según el órgano del que emane la conducta, dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación a todas las partes (artículos 134 a 140). El área de casación ante la Sala Primera explica cómo se prepara el recurso.
8. Ejecución. Firme la sentencia, un juez ejecutor asegura su cumplimiento, con multas personales al funcionario que incumple y embargo de bienes de dominio privado de la Administración, dentro de los límites legales (artículos 155 a 178).

La duración depende de la complejidad del asunto, del volumen de prueba y de la carga del Tribunal; la guía del Tribunal reúne lo que se sabe sobre cuánto tarda un proceso. Mientras tanto, las medidas cautelares protegen la situación del demandante, y las provisionalísimas se adoptan de manera inmediata y prima facie (artículo 23 del CPCA).

¿Necesito un abogado?

Sí, en la práctica es indispensable. A diferencia del recurso de amparo, que cualquier persona puede presentar sin abogado, el proceso contencioso es técnico: se litiga en audiencias orales frente a la Procuraduría General de la República o a los abogados de la institución demandada, y sus plazos de caducidad los examina el juez de oficio. El Código tiene reglas procesales propias, distintas de las del proceso civil, y quien no litiga con regularidad en esta jurisdicción puede cometer errores que cuesten el caso.

Un plazo mal calculado, un recurso mal planteado o una cautelar no solicitada a tiempo pueden ser irreversibles. La elección del abogado es probablemente la decisión más importante que tomará en el proceso.

¿Qué hacer si cree que tiene un caso?

El peor error es dejar pasar el tiempo. Los plazos corren, los actos se consolidan y las pruebas se pierden. Si una institución pública le causó un perjuicio o está por causarlo, actúe antes de que la situación se vuelva irreversible.

El equipo de abogados contencioso-administrativos de Corporación GC puede evaluar su caso y determinar la mejor ruta de acción. Contáctenos para coordinar una consulta.

Corporación GC es un bufete de abogados costarricense dedicado exclusivamente al Derecho Público. Su director, el Dr. Óscar Eduardo González Camacho, fue magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia entre 2002 y 2014 y coordinó la comisión redactora del Código Procesal Contencioso Administrativo. El equipo litiga regularmente ante el Tribunal Contencioso Administrativo, la Sala Primera y la Sala Constitucional.