CPCA de Costa Rica: texto vigente, artículos clave y jurisprudencia

El Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA) es la Ley N.° 8508 de 28 de abril de 2006, publicada en el Alcance N.° 38 a La Gaceta N.° 120 del 22 de junio de 2006 y vigente desde el 1.° de enero de 2008 por disposición de su artículo 222. Regula el proceso con el que los tribunales controlan la legalidad de toda conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, deciden sobre su responsabilidad patrimonial y hacen cumplir lo resuelto. Su artículo 198 derogó la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley N.° 3667 de 12 de marzo de 1966.

La guía integra tres materiales. El primero es el texto íntegro vigente del Código, con sus 224 artículos y sus cinco disposiciones transitorias, cotejado palabra por palabra con el texto consolidado de SINALEVI al 25 de setiembre de 2026 y dotado de un buscador por número y por término. El segundo es un comentario de los preceptos de mayor incidencia en el litigio, construido sobre los antecedentes legislativos del expediente 15.134 y sobre la jurisprudencia de la Sala Primera, del Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Contencioso Administrativo y de la Sala Constitucional. El tercero es una sistematización de los plazos procesales que condicionan la suerte de un proceso.

Dónde leer el texto vigente del CPCA

El articulado íntegro figura al final de esta guía, en el articulado vigente. La fuente oficial que debe citarse en un escrito es el texto consolidado de SINALEVI, el Sistema Costarricense de Información Normativa de la Procuraduría General de la República. La Procuraduría publicó además, el 3 de setiembre de 2026, su Código Procesal Contencioso-Administrativo Comentado, una edición de 468 páginas con extractos de resoluciones bajo cada artículo, y es la obra de consulta más completa sobre su aplicación.

El texto ha mostrado una notable estabilidad desde su promulgación. Cinco leyes y una sentencia de la Sala Constitucional han incidido sobre siete de sus artículos, y no se registran reformas posteriores a la Ley N.° 10702, en vigor desde el 30 de mayo de 2025.

La exposición de motivos del proyecto, que se tramitó como expediente legislativo 15.134, situó el origen de la reforma en el artículo 49 de la Constitución y declaró que el proyecto acogía «el contencioso administrativo subjetivo, con clara superación de la vieja percepción del proceso objetivo para la anulación del acto o disposición general». El dictamen afirmativo unánime de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, de 14 de setiembre de 2005, precisó el alcance de ese cambio: el Código moldea «un proceso contencioso administrativo mixto, es decir, sin abandonar el modelo objetivo al acto de la ley vigente», con «un matiz marcadamente subjetivo». El mismo dictamen explica que las sesiones de la subcomisión que estudió el proyecto se grabaron para que «en el futuro la discusión expresada en las actas sirvan para la mejor interpretación del proyecto». Esta guía acude a esas actas por esa razón. La comparación, artículo por artículo, con la ley de 1966 está en el análisis del CPCA frente a la antigua Ley Reguladora.

Artículos clave del CPCA

El comentario se ocupa de los preceptos que concentran la litigiosidad de la jurisdicción y los examina en el orden sistemático del Código: el objeto y el ámbito de la jurisdicción, la legitimación activa y pasiva, la tutela cautelar, el agotamiento de la vía administrativa, la lesividad y la inactividad, la impugnabilidad de la conducta y los plazos de caducidad, las pretensiones, la estructura oral del procedimiento, el contenido de la sentencia frente a la discrecionalidad administrativa, la casación, la ejecución forzosa, la extensión de la jurisprudencia a terceros, la jerarquía impropia municipal y las costas.

El análisis de cada precepto sigue un mismo método. Parte de su contenido normativo, con las expresiones del texto vigente que delimitan su alcance. Expone luego la ratio legis que documenta el expediente legislativo 15.134 (la exposición de motivos, el dictamen de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos y las actas de la subcomisión que estudió el proyecto), en la medida en que esas fuentes la registran. Cierra con la interpretación que han consolidado la Sala Primera, el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, el Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo y la Sala Constitucional, y advierte los puntos en que la jurisprudencia no es uniforme. Cada apartado remite, al cierre, al texto íntegro del artículo en el articulado vigente.

Artículo 1: objeto de la jurisdicción y control de legalidad

El artículo 1 asigna a la jurisdicción contencioso-administrativa, «establecida en el artículo 49 de la Constitución Política», el objeto de «tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa». Su inciso 2 fija el parámetro del control: los motivos de ilegalidad «comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder». El inciso 3 define la Administración Pública con amplitud: la central, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones cuando ejercen función administrativa, y la descentralizada, institucional y territorial, con las demás entidades de Derecho público.

En la subcomisión legislativa, ante la que compareció en su condición de magistrado de la Sala Primera, invitado por la Corte Suprema de Justicia, el suscrito explicó por qué el artículo habla de conducta: «conducta cubre cualquier manifestación de la Administración Pública, cubre las actuaciones, cubre los actos, las disposiciones generales», y «Conducta administrativa implica una tutela plena frente a la universalidad de las manifestaciones públicas». La mención de la desviación de poder en el inciso 2 nació en esa misma sesión, de su sugerencia de incorporarla sin definirla, «dejando al desarrollo a la jurisprudencia, a la doctrina»; la subcomisión la aprobó el 3 de noviembre de 2004 como moción n.º 01 del diputado Luis Gerardo Villanueva Monge (actas n.º 04, de 27 de octubre de 2004, y n.º 05).

La Sala Primera ha extraído de esta norma un control que alcanza la conformidad sustancial de la conducta. En la sentencia 294-F-S1-2013, cuya redacción correspondió al suscrito, anuló un traslado ministerial formalmente regular que encubría la pérdida de una jefatura, y sostuvo que el control de juridicidad «no ha de limitarse a un análisis del cumplimiento de los requisitos formales, esto es, a realizar el iter procedimental, sino que debe abarcar, de igual manera, la conformidad sustancial de los actos con el ordenamiento jurídico». Ver el artículo 1.

Artículos 2 y 3: lo que la jurisdicción conoce y lo que queda fuera

El artículo 2 atribuye expresamente a la jurisdicción la contratación administrativa, «incluso los actos preparatorios con efecto propio, así como la adjudicación, interpretación, efectos y extinción, cualquiera que sea su naturaleza jurídica»; la responsabilidad patrimonial de la Administración y de sus funcionarios; las conductas regidas por el Derecho público «aunque provengan de personas privadas o sean estas sus partes», y los procesos ordinarios en que intervenga una empresa pública.

El artículo 3 enumera las pretensiones excluidas. Su inciso a), que apartaba las relaciones de empleo público, fue anulado por la Sala Constitucional en el voto 9928-2010. Desde entonces, la Sala Primera describe una bifurcación competencial: según la resolución 1236-C-S1-2010, «toda impugnación de conductas administrativas relativas al empleo público han de ser conocidas en la Jurisdicción consagrada en el artículo 49 Constitucional, salvo en lo que hace a las pretensiones exclusivamente económicas derivadas de aquella, así como lo relativo a la seguridad social, y al derecho laboral colectivo», que siguen en la jurisdicción de trabajo. Ver el artículo 2 y el artículo 3.

Artículo 10: quién puede demandar

El artículo 10 legitima a quienes invoquen intereses legítimos o derechos subjetivos; a las entidades y corporaciones que defienden intereses de carácter general, gremial o corporativo; a quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos; a todas las personas por acción popular cuando la ley lo disponga, y a la propia Administración cuando se haya causado un daño a los intereses públicos o a la Hacienda Pública. Su inciso 2 permite impugnar directamente un reglamento a quien tenga respecto de él un interés legítimo o un derecho subjetivo, «sin que se requiera acto de aplicación individual».

La discusión en la subcomisión fijó dos claves de lectura. Frente a la preocupación de la Procuraduría por las indemnizaciones que podrían reclamar los legitimados colectivos, el suscrito advirtió que «una cosa es la legitimación, y otras son las pretensiones materiales»: lo segundo es «un caso de análisis, para cada circunstancia, no jamás, para rechazar una legitimación y para establecer límites a priori en la ley». Y aclaró que el inciso d) no crea acciones populares: «Se está remitiendo a cuando el legislador las establezca» (acta n.º 07, de 24 de noviembre de 2004). Manrique Jiménez Meza, redactor del proyecto, explicó el inciso 2: bajo la ley de 1966, «de una u otra manera, tiene que axistir [sic] un acto de aplicación individual», y con el nuevo esquema «se supera esa dinámica» (acta n.º 04).

En la sentencia 896-F-S1-2012, cuya redacción correspondió al suscrito, la Sala Primera confirmó la legitimación de siete personas para pedir la nulidad de un decreto sobre armas: el interés colectivo del inciso 2 «no se utiliza en un sentido estricto sino más bien lato, debiendo entenderse como supraindividual (comprensivo de los llamados intereses difusos y los colectivos)». El ataque directo al reglamento tiene, en cambio, plazo: la sentencia 1514-F-S1-2021 precisó que las normas de alcance general «se encuentran sujetas a plazo, -de un año-, el cual corre a partir de que sean publicadas». Vencido ese año, queda la impugnación indirecta, con el acto que aplica el reglamento. Ver el artículo 10.

Artículo 12: contra quién se demanda

Se demanda a la Administración autora de la conducta; al Estado cuando la conducta proviene de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial o del Tribunal Supremo de Elecciones; a los órganos con personalidad jurídica instrumental, «conjuntamente con el Estado o el ente al que se encuentren adscritos»; a quienes derivaron derechos de la conducta impugnada, y a la Contraloría General de la República junto con el ente fiscalizado cuando la conducta pasó por su control. El propósito del inciso 2 lo expuso el suscrito ante la subcomisión: dejar «de manera muy expresa el traer a proceso a los órganos con personalidad instrumental, que en este momento resultan bastante conflictivos y bastantes [sic] confusos en nuestro ordenamiento» (acta n.º 08, de 16 de febrero de 2005).

La presencia conjunta del órgano y del ente no decide quién paga. En la sentencia 1360-F-S1-2010, cuya redacción correspondió al suscrito, la Sala Primera liberó al Estado de la condena impuesta por un acto del Consejo de Transporte Público: el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental constituye al órgano «en un centro último y único de imputación de los efectos de sus actuaciones u omisiones», y el artículo 12.2 opera como «un mecanismo mediante el cual se evite que, luego de un proceso, se determine que la conducta no se encuentra dentro de la competencia que ejerce el órgano». La Procuraduría llegó a la misma conclusión en el dictamen C-193-2009, sobre el CONAVI: el llamamiento del Estado «no excluye la responsabilidad administrativa y civil» del órgano, que «deberá responder con su presupuesto por cualquier condena que se imponga en sentencia». Ver el artículo 12.

Artículos 19 a 30: medidas cautelares

El Código abrió la tutela cautelar a cualquier medida «adecuada y necesaria» para proteger el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, durante el proceso, en la fase de ejecución o antes de iniciarlo (artículo 19). La medida puede conservar el estado de cosas o tener «efectos anticipativos o innovativos», e imponer a cualquiera de las partes obligaciones de hacer, de no hacer o de dar (artículo 20). Procede cuando la ejecución o permanencia de la conducta «produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales», siempre que la pretensión no sea temeraria o palmariamente carente de seriedad (artículo 21), y exige ponderar, conforme al principio de proporcionalidad, la eventual lesión al interés público y los daños a terceros (artículo 22).

El Código prevé además tres modalidades especiales: las provisionalísimas, que el juez adopta «de manera inmediata y prima facie» una vez pedida la cautelar (artículo 23); la medida sin audiencia en casos de extrema urgencia, con audiencia posterior de tres días (artículo 25), y la medida anterior al proceso, que obliga a presentar la demanda dentro de los quince días siguientes a la notificación del auto que la acoge, bajo pena de levantamiento y condena a los daños causados (artículo 26). Desde 2019, las cautelares caducan en un mes si no se ejecutan por culpa del solicitante o si, ejecutadas, no se presenta la demanda (artículo 112 ter).

Las razones del régimen constan en el trámite legislativo. El suscrito explicó a la subcomisión que, si el control ya no recae solo sobre el acto, «la insatisfacción de la suspensión queda a la vista»: frente a un acto denegatorio, «si estaba en cero quedó en cero». De ahí un régimen de medidas «simplemente genéricas», que incluye medidas cautelares positivas en las que «se ordena un dar o un hacer de manera provisional» (acta n.º 02). El dictamen de 2005 lo describió como «un régimen abierto e innominado de medidas cautelares», manifestación de «la tutela cautelar efectiva, de raigambre y rango constitucional». La provisionalísima responde, según explicó el mismo magistrado, a la ejecutividad de la conducta administrativa, que a veces no deja ni «tiempo de esa audiencia»; la expresión prima facie del artículo 23 entró por una moción aprobada en esa sesión, y la contracautela del artículo 28 se concibió como «un marco más amplio de acción al juzgador que puede ir en muchas hipótesis a supuestos muy distintos de una mera caución dineraria» (acta n.º 08, de 16 de febrero de 2005). Que las cautelares se pidan «a instancia de parte» y exijan daños «graves» se incorporó en la Comisión de Asuntos Jurídicos el 21 de marzo de 2006, después de que la Procuraduría objetara las medidas de oficio.

La doctrina sobre los presupuestos la fijó el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo en los primeros años de vigencia del Código. En la resolución 124-F-TC-2008 enunció los tres que exigen los artículos 21 y 22: «el peligro en la demora, la apariencia de buen derecho y la ponderación de los intereses en juego», y advirtió que «no siempre el interés de la Administración es coincidente con el interés público», de modo que quien lo invoca debe demostrar cómo lo afecta la medida. La apariencia de buen derecho opera en forma invertida: basta, según la resolución 79-A-TC-2008, con comprobar «que no se trata de una demanda temeraria». El daño, en cambio, debe acreditarse al menos de modo indiciario (134-A-TC-2008).

La provisionalísima es un instrumento de la cautelar principal, «medidas transitorias que se convierten en un instrumento de la cautela que pueda decretarse finalmente» (62-A-TC-2008), y contra ella, se conceda, se deniegue o se levante, solo cabe revocatoria (Tribunal de Apelación, 146-2026-I).

El plazo para presentar la demanda después de una cautelar anterior al proceso tiene hoy dos lecturas. El artículo 26.2 fija quince días desde la notificación del auto que la acoge; el artículo 112 ter, adicionado en 2019, dispone que las cautelares caducan en un mes «si después de ejecutadas no se establece la demanda». El Tribunal de Apelación entiende desde el voto 234-2020-I que esa adición «reformó de forma tácita, el numeral 26.2» y llevó el plazo a un mes desde la ejecución; el Tribunal de Casación siguió hablando de quince días hábiles en la resolución 249-A-TC-2021, donde precisó además que la cautelar anticipada no interrumpe el año de caducidad del artículo 39. La práctica prudente es presentar la demanda dentro de los quince días, que satisfacen ambas tesis.

El auto que resuelve la cautelar es apelable en tres días hábiles y con efecto devolutivo (artículo 30); el Código nombra como alzada al Tribunal de Casación, pero la conoce desde 2010 el Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo, y contra lo que este resuelve en materia cautelar no hay casación (Sala Primera, 1218-A-S1-2026). La Sala Constitucional sostuvo en el voto 2021-012684 que el efecto devolutivo «responde precisamente a la naturaleza ejecutiva y ejecutoria de la resolución que dispone una determinada medida cautelar». La guía sobre medidas cautelares contra el Estado desarrolla cómo se piden y se sostienen. Ver los artículos 19, 21, 23, 26 y 112 ter.

Artículo 31: el agotamiento de la vía administrativa es facultativo

«El agotamiento de la vía administrativa será facultativo, salvo para lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política.» Con esa frase, el artículo 31.1 permite acudir directamente al juez sin interponer antes los recursos administrativos, salvo en la materia municipal y en la contratación administrativa. Si se apela ante un jerarca impropio, este debe resolver en un mes (artículo 31.2). Y cuando se demanda al Estado sin agotar la vía, el juez tramitador concede al jerarca supremo ocho días hábiles para confirmar, modificar, anular, revocar o cesar la conducta «en beneficio del administrado y sin suspensión de los procedimientos»; vencido ese plazo, corre de pleno derecho el de contestación (artículo 31.3).

La redacción final la explicó el suscrito ante la Comisión de Asuntos Jurídicos el 21 de marzo de 2006, en la sesión que la aprobó: «El agotamiento no se elimina. […] se señala como facultativo». Los ocho días se trasladaron a antes del emplazamiento a pedido de la Procuraduría, de modo que, si el jerarca guarda silencio o confirma, el plazo de contestación corre «automáticamente sin necesidad de ninguna otra resolución»; y se suprimió el agotamiento obligatorio ante los jerarcas impropios comunes, porque «solo se mantiene el agotamiento obligatorio en materia municipal y en materia de contratación porque así lo dispone la Constitución Política». Un año antes, en la subcomisión, había descrito el agotamiento preceptivo como una prerrogativa incompatible con la igualdad procesal: «Si entramos a pelear en un proceso ante un juez, esa hetero-tutela tenemos que entrar en un plano de igualdad, es que no puede ser que entremos ya perdiendo» (acta n.º 10, de 10 de marzo de 2005).

Fuera de las dos excepciones, la regla es firme. La Sala Primera declaró en la sentencia 395-F-S1-2010 que exigir al administrado mantener un recurso de apelación para que el acto siga siendo impugnable «en esencia conlleva a una obligatoriedad de agotar la vía administrativa», contraria al artículo 31. La Procuraduría, en el dictamen C-066-2008, explicó la audiencia de ocho días como una oportunidad para que la Administración corrija su conducta y «evitar con ello que ésta sea arrastrada a los tribunales de forma innecesaria».

En materia municipal, el agotamiento sigue siendo preceptivo y debe cumplirse antes de demandar (Tribunal de Casación, 154-F-TC-2021). La Sala Constitucional declaró conforme con la Constitución el artículo 31.1 en su relación con el artículo 173 (voto 2012-017737), y precisó que «la naturaleza del instituto por lógica exige que sea al inicio del mismo que el agotamiento sea alegado y exigido por la administración»; si el defecto llega sin resolver al juicio oral, se tiene por subsanado (artículo 120.4). La exigencia recae sobre los acuerdos municipales; frente a la inactividad municipal rige el requerimiento del artículo 35 (Tribunal de Casación, 9-F-TC-2019). En el voto 2019-022474, la Sala Constitucional anuló una ley que daba por agotada la vía en el concejo, porque la apelación ante el Tribunal Contencioso como jerarca impropio es una garantía constitucional «indisponible para el legislador».

En contratación administrativa, la Sala Primera ha precisado que el agotamiento «se exige cuando hay discusión sobre la validez de un acto administrativo»; el reclamo puramente indemnizatorio queda libre de ese requisito (8-F-S1-2026). La materia laboral, la tributaria, el amparo y los plazos del silencio se explican en la guía sobre el agotamiento de la vía administrativa. Ver el artículo 31.

Artículos 34 y 35: lesividad y omisiones

Cuando la Administración pretende anular un acto propio declarativo de derechos, su superior jerárquico supremo debe declararlo previamente lesivo dentro de un año desde su dictado; si el acto es absolutamente nulo, «mientras perduren sus efectos», y en ese caso la sentencia lo anula solo hacia el futuro. La lesividad referente a bienes de dominio público no está sujeta a plazo (artículo 34). La Procuraduría distingue dos plazos de caducidad, el de la declaratoria y el de la demanda, que es de un año desde la firmeza del acto que declara la lesividad (artículo 39.1.e, cuyo texto nació de una propuesta del suscrito en la subcomisión; dictamen C-013-2022). Y marca su diferencia con la anulación en sede administrativa del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública: la lesividad no exige procedimiento previo, basta la declaratoria del jerarca supremo, que en la municipalidad corresponde al concejo (dictamen C-259-2016).

Frente a una omisión, el interesado puede requerir a la Administración para que adopte la conducta debida en quince días (artículo 35). Ver el artículo 34 y el artículo 35.

Artículo 36: qué conductas se pueden impugnar

La pretensión es admisible respecto de las relaciones sujetas al ordenamiento jurídico-administrativo; el control del ejercicio de la potestad; «los actos administrativos, ya sean finales, definitivos o de trámite con efecto propio»; «las actuaciones materiales de la Administración Pública»; «las conductas omisivas de la Administración Pública», y «cualquier otra conducta sujeta al Derecho administrativo». Es la norma que llevó el proceso más allá del acto escrito.

En la sesión con que la subcomisión inició el estudio del proyecto, el suscrito describió el alcance de esta norma a partir del artículo 49 de la Constitución: el control de la función administrativa «nos permite garantizar los actos, las disposiciones generales, las actuaciones materiales, la vías [sic] de hecho y ante todo y sobre todo la inactividad o omisión administrativa» (acta n.º 02, de 13 de octubre de 2004).

La jurisprudencia ha dado contenido a cada supuesto. Frente a la vía de hecho, la sentencia 794-F-S1-2012, cuya redacción correspondió al suscrito, calificó como tal la suspensión de un contrato que la CCSS dio por rescindido sin acto final, y leyó en la demanda una pretensión implícita de cese y restablecimiento. Frente a la inactividad, el Tribunal Contencioso Administrativo (Sección Sexta, sentencia 95-2014-VI) exigió un deber jurídico de actuar irrenunciable, una omisión de la actividad debida y posible, y un sujeto al que esa omisión afecte, y ordenó a una municipalidad desalojar el derecho de vía que había dejado ocupar. El catálogo tiene un límite, que marca el artículo 38: no es admisible la nulidad de actos consentidos expresamente ni de los que reproducen otros firmes. La sentencia 1523-F-S1-2012 declaró inadmisible una demanda dirigida contra meros actos de ejecución de un acto firme, y recordó que la impugnabilidad de la conducta «es un presupuesto procesal» que el juez examina de oficio. Ver el artículo 36.

Artículos 39, 40 y 41: los plazos para demandar

El artículo 39 fija la regla: «El plazo máximo para incoar el proceso será de un año», contado desde el día siguiente a la notificación del acto, a su única o última publicación, o a la cesación de los efectos de la actuación material. Tiene reglas propias para el silencio positivo impugnado por un tercero y para el proceso de lesividad.

El artículo 40 abre una excepción: «Serán impugnables los actos administrativos absolutamente nulos, para efectos de su anulación e inaplicabilidad futura, así como las conductas omisivas, mientras subsistan sus efectos continuados», y en esos casos el año corre desde el día siguiente al cese de sus efectos. La Sala Constitucional la declaró conforme con la Constitución en el voto 2017-015945: el legislador optó por una solución «intermedia», que «no cohonesta la firmeza y eficacia definitiva de actos nulos, que devinieron inimpugnables, pero tampoco genera la incertidumbre de que cualquier acto administrativo firme pueda ser anulado en cualquier momento».

La exposición de motivos presentó el año como una flexibilización del plazo y anunció que, ante la nulidad absoluta, «no hay plazo de caducidad, siempre que el acto impugnado continúe surtiendo efectos, hipótesis ante la cual procede la anulación hacia el futuro y con respeto de las situaciones jurídicas consolidadas de buena fe». En la subcomisión, el suscrito dio la razón: los actos absolutamente nulos «no son convalidables, ni subsanables», y «mal hace el ordenamiento al fijar un plazo específico de caducidad»; «para seguridad jurídica», el plazo anual corre una vez que cesan sus efectos. Explicó también que el año es un plazo de seguridad propio de la impugnación de potestades públicas, y que en lo civil de Hacienda, donde se discute lo patrimonial sin un acto que impugnar, rige la prescripción del derecho de fondo, como recoge el artículo 41 (acta n.º 14, de 30 de marzo de 2005).

Qué es un acto de efectos continuados lo definió la Sala Primera en la sentencia 1426-F-S1-2012, cuya redacción correspondió al suscrito: el supuesto «es propio de aquellas relaciones jurídicas de duración» y opera «cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular»; las consecuencias secundarias de un acto que se agotó en un solo momento no lo convierten en continuado. La misma sentencia estableció que la caducidad, «a diferencia de la prescripción», se examina de oficio y es irrenunciable. La línea no está cerrada: en la sentencia 1879-F-S1-2024 la Sala, por mayoría y con dos votos salvados, tuvo por continuado el acto que reconoce un pago periódico y admitió su impugnación fuera del año. Para los actos que quedaron firmes antes de 2008 rige la legislación anterior (transitorio III), como aplicó el Tribunal de Casación en la sentencia 29-F-TC-2014.

El artículo 41 remite, en materia civil de Hacienda y tributaria, al plazo de prescripción del derecho de fondo. Por esa vía, cuando la demanda solo reclama una indemnización y no pide anular ningún acto, la Sala Primera ha aplicado la prescripción de cuatro años del artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública (auto 1778-A-S1-2021). Ver el artículo 39, el artículo 40 y el artículo 41.

Artículos 42 y 43: qué se puede pedir al juez

El artículo 42 permite formular «cuantas pretensiones sean necesarias, conforme al objeto del proceso» y enumera, entre otras, la declaración de disconformidad de la conducta y de los actos conexos; su anulación total o parcial; su modificación o adaptación; el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica; la fijación de los límites para el ejercicio de la potestad; la condena a realizar una conducta específica impuesta por el ordenamiento; el cese de una actuación material sin respaldo jurídico, y la condena al pago de daños y perjuicios. El artículo 43 permite acumularlas en una misma demanda.

El ejemplo con que el suscrito explicó el cambio a la subcomisión es el de una licencia denegada arbitrariamente: bajo el modelo anterior, «yo voy e impugno ese acto y el juez anula el acto, pero quien me da a mi la licencia». De ahí el ensanchamiento de las pretensiones, porque «el juez no puede ser un juez pacífico, que mira pasar los toros de largo y que solo se limita a anular» (acta n.º 02). El dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos lo formuló como «un amplio abanico de pretensiones a manos de las partes» y, del lado del juez, «una correlativa potestad de anular, condenar, declarar o modificar la conducta administrativa».

La sentencia 794-F-S1-2012 mostró el alcance práctico del catálogo: de la petición de que la CCSS siguiera designando al actor como notario, la Sala dedujo «una pretensión implícita para que se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la actuación material» y el restablecimiento de su situación, «en los términos del canon 42 incisos h y d del CPCA». La guía sobre cómo demandar al Estado explica cómo se construye la pretensión. Ver el artículo 42.

Artículos 90 a 111: audiencia preliminar y juicio oral

El proceso es oral y se concentra en dos audiencias. En la audiencia preliminar el juez tramitador sanea el proceso, resuelve las defensas previas, fija los hechos controvertidos y admite la prueba (artículo 90). En el juicio oral y público, un tribunal colegiado recibe la prueba y las conclusiones, delibera de inmediato y dicta la sentencia oralmente (artículo 111, en la redacción de la Ley N.° 9784). Cuando el asunto es de puro derecho o no hay prueba que evacuar, la audiencia preliminar recibe las conclusiones y el expediente pasa a sentencia sin juicio (artículo 98.2); la Sala Constitucional avaló esa solución en el voto 2013-013384, porque en estos procesos «no hay ningún elemento probatorio que recabar».

La exposición de motivos explica la separación de funciones: el Código sigue «el modelo de la justicia penal con separación del órgano que instruye el procedimiento en relación con el órgano decisor», y el juez tramitador asume «la dirección de la audiencia preliminar» para «dejar el expediente preparado para su estudio y resolución por el Tribunal de Juicio». Ante la subcomisión, el suscrito llamó a la audiencia preliminar «uno de los piotes [sic] centrales del proceso», porque en ella se fijan los hechos controvertidos y la prueba, y calificó el artículo 98.2 como «uno de los mayores logros en el Código» (acta n.º 22, de 18 de mayo de 2005).

Una regla del traslado pesa especialmente sobre la Administración: si al vencer el plazo de contestación el juez no ha recibido copia certificada del expediente administrativo, «se tendrán por ciertos los hechos expuestos en la demanda» en lo que corresponde a la Administración remisa, salvo fuerza mayor (artículo 63.3). La Sala Constitucional la consideró necesaria «para impedir que la administración cause retardos injustificados en el proceso» (voto 2009-011419). El funcionamiento del Tribunal por dentro se explica en la guía del Tribunal Contencioso Administrativo. Ver el artículo 90 y el artículo 111.

Artículos 122, 127 y 128: la sentencia y la discrecionalidad

El artículo 122 replica, del lado de la sentencia, el catálogo de pretensiones: declarar la disconformidad, anular, modificar o adaptar la conducta, restablecer la situación jurídica, fijar los límites de la potestad «sin perjuicio del margen de discrecionalidad que conserve la Administración Pública», condenar a una conducta específica, hacer cesar la ejecución en curso y condenar al pago de daños. Si la conducta es reglada, o su discrecionalidad desaparece durante el proceso, la sentencia «impondrá la conducta debida y prohibirá su reiteración» (artículo 127). Si conserva elementos discrecionales, la sentencia condena al ejercicio de la potestad «dentro del plazo que al efecto se disponga, conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico y por los hechos del caso» (artículo 128).

El suscrito defendió estas reglas ante la subcomisión, frente a las objeciones de la Procuraduría. La reducción a cero de la discrecionalidad, dijo, «ha sido mal entendida en ciertos medios nacionales»: existen potestades que «en su origen siendo discrecionales a través de las probanzas, de la discusión y del avance del proceso quedan convertidas en potestades regladas, porque la solución para la conducta previa o prevista es una y es única». Cuando queda un margen residual, el juez establece «los límites genéricos de la acción que la Administración Pública habrá de tomar» (acta n.º 15, de 6 de abril de 2005).

La Sala Primera fijó el alcance de esa frontera en la sentencia 116-F-S1-2010, cuya redacción correspondió al suscrito, al negar que el juez pudiera otorgar una visa cuya solicitud nunca se había estudiado: «no es factible sustituir al órgano competente cuando subsiste un margen de discrecionalidad», y «distinto sucede cuando se ha dado el fenómeno de la reducción a cero de la discrecionalidad». Ordenó, en cambio, resolver la solicitud en quince días. En la sentencia 878-F-S1-2024, la Sala confirmó la orden de volver a evaluar a un docente: anulada la calificación, el artículo 128 «faculta al juez contencioso a condenar a la Administración el ejercicio de aquella potestad». Ver el artículo 122 y el artículo 128.

Artículos 134 a 140: la casación

Procede casación contra las sentencias y los autos con carácter de sentencia que produzcan cosa juzgada material (artículo 134). La competencia se reparte según el autor de la conducta. La Sala Primera conoce cuando la conducta emana del Presidente de la República, el Consejo de Gobierno, el Poder Ejecutivo, los ministerios, los Poderes y el Tribunal Supremo de Elecciones en función administrativa, la Contraloría y la Defensoría, las instituciones descentralizadas «inclusive las de carácter municipal» y los órganos con personalidad jurídica instrumental, y en todo proceso sobre la validez de los reglamentos o la materia tributaria (artículo 135). El Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo conoce cuando la conducta proviene de colegios profesionales, entes públicos no estatales, juntas con personalidad jurídica y empresas públicas con forma de Derecho privado, y en todo proceso sobre sanciones disciplinarias, multas y condenas en sede administrativa (artículo 136).

El recurso se interpone directamente ante el órgano de casación en quince días hábiles (artículo 139). Los motivos procesales están en el artículo 137 y los sustantivos, incluida la indebida valoración de la prueba y la violación de principios constitucionales como la razonabilidad y la proporcionalidad, en el artículo 138. El Código suprimió formalismos: no hace falta citar la norma que regula el valor de la prueba mal apreciada ni la que establece los requisitos del recurso (artículo 139). A cambio, el recurso se rechaza de plano si es extemporáneo, si la resolución no admite casación, si «carezca de total fundamentación jurídica» o si su improcedencia se deduce con claridad, por razones procesales o de fondo (artículo 140), solución que la Sala Constitucional consideró razonable en el voto 2009-010559: el legislador eliminó «formalismos innecesarios que atentan contra la tutela judicial efectiva» y fortaleció «los poderes del órgano casacional para rechazar de plano aquellos asuntos en los que notoriamente no cabe el examen de fondo».

Según el dictamen de 2005, la casación fue «el mayor ajuste» del proyecto: el trámite original era «escrito, ritual y excesivamente técnico», y se reescribió para ponerlo «a tono con ciertas reglas básicas de un proceso célere y antiformalista, con participación activa del Juez de Casación, en procura de la salvaguarda del bloque de legalidad, pero no de la coparticipación en la injusticia». El suscrito lo explicó a la subcomisión con una frase: el régimen entonces vigente era «un régimen de casación de siglo dieciocho», y la reforma buscaba, sin convertirla en apelación, «flexibilizar los requisitos de admisión, los requisitos para entrar al fondo del asunto en un criterio antiformal» (acta n.º 29, de 15 de junio de 2005). El redactor Aldo Milano Sánchez precisó en esa sesión que el reparto atiende al órgano autor de la conducta y abandona la cuantía, y que la amplitud de los motivos compensa la supresión de la segunda instancia, porque del tribunal de juicio se pasa directamente a la casación.

El reparto sigue, como regla, un criterio orgánico de origen, con excepciones por materia que prevalecen sobre él: reglamentos y tributos van siempre a la Sala; sanciones, multas y condenas administrativas, siempre al Tribunal de Casación (Sala Primera, 498-A-S1-2008). La casación contra la resolución que acoge una defensa previa, como la caducidad, corresponde también al Tribunal de Casación, aunque la demandada sea una municipalidad (41-A-TC-2012). El plazo es común y corre desde la notificación a la última parte; solo una adición o aclaración lo desplaza (290-A-S1-2026). Y el escrito debe ingresar directamente a la Sala o al Tribunal de Casación: la mayoría de la Sala tuvo por extemporáneo un recurso presentado en tiempo ante el Tribunal Contencioso (1803-A-S1-2025).

La flexibilidad formal tiene un límite que la Sala fijó en la sentencia 358-F-S1-2011, cuya redacción correspondió al suscrito: el Código establece «una casación menos rigurosa en lo relativo a los aspectos de admisibilidad, sin abandonar por ello el tecnicismo que le es propio», y el recurso que omite la relación técnico-normativa entre el agravio y el fallo carece de fundamentación y se rechaza de plano. También correspondió al suscrito la redacción de la sentencia 396-F-S1-2012, que traza la frontera entre los motivos: cuando los hechos probados no concuerdan con la prueba, el reproche es sustantivo y va por el artículo 138; el artículo 137 c) cubre la formulación confusa o ilegítima de los hechos. La casación en interés del ordenamiento del artículo 153 procede contra sentencias firmes que la Sala no conoció y se limita a fijar la correcta interpretación, sin afectar la situación de las partes; solo pueden interponerla el procurador general, el contralor general, el defensor de los habitantes y el fiscal general. Su propósito, en palabras del suscrito ante la subcomisión, es «sentar una línea jurisprudencial a futuro» frente a sentencias firmes que no fueron recurridas (acta n.º 02). Para la Sala, es el único remedio que el Código prevé frente a fallos contradictorios entre secciones del Tribunal (resolución 141-A-S1-2010).

Ver el artículo 135, el artículo 136 y el artículo 139. El área de casación ante la Sala Primera explica cómo se prepara el recurso.

Artículos 155 a 178: la ejecución de las sentencias

El Tribunal cuenta con un cuerpo de jueces ejecutores que tienen «todos los poderes y deberes necesarios» para la plena efectividad del fallo (artículo 155) y pueden pedir el auxilio de la Fuerza Pública (artículo 156). La sentencia firme se ejecuta de inmediato, salvo que el juez conceda, en forma motivada, un plazo de hasta tres meses (artículo 157). El funcionario que incumple sin justa causa puede ser multado en lo personal con uno a cinco salarios base (artículo 159); la Sala Constitucional consideró suficiente la audiencia previa de tres días que se le concede (voto 2015-003095).

El Código abrió, además, el embargo de bienes públicos, con límites precisos. Son embargables los de dominio privado no afectos a un fin público, la participación accionaria de la entidad condenada y los ingresos por transferencias presupuestarias, en ambos casos hasta un veinticinco por ciento (artículo 169). No lo son los bienes de uso común, los vinculados a servicios esenciales de salud, educación o seguridad, las cuentas corrientes de la Administración y los recursos con destino legal específico, entre otros (artículo 170). Y el administrado puede pedir que se ejecuten los actos firmes y favorables que la Administración no cumple (artículo 176).

El problema que estas normas resuelven lo describió el suscrito en la primera sesión de estudio del proyecto: cuando el Ministerio de Hacienda no incluía la condena en el presupuesto, «el administrado con mucha sentencia que tenga, pues la podrá colgar en su sala»; y «La tutela es efectiva en la medida en que satisface en el plano de los hechos y de la realidad los derechos declarados por el juez». El embargo de los bienes de dominio privado de la Administración, explicó, venía a «asentar en la Ley, lo que ya es jurisprudencia consolidada» (acta n.º 02). El dictamen de 2005 ordenó las herramientas del juez ejecutor en una escala que «pasan por la prevención, la multa, la paralización presupuestaria, la denuncia penal, el embargo, la ejecución comisarial, hasta la ejecución directa y coactiva a manos del propio Juez como última ratio». Y el Código derogó, además, cualquier norma que estableciera «en forma genérica, la inembargabilidad de los bienes de la Administración Pública» (artículo 210).

La Sala Primera leyó esos poderes con amplitud desde el principio. En la sentencia 557-F-S1-2010, cuya redacción correspondió al suscrito, afirmó que los jueces ejecutores pueden «realizar todas aquellas conductas necesarias con el objeto de lograr la ejecución pretendida e incluso podrán adoptar, por su cuenta, las conductas que sean necesarias y equivalentes para su pleno cumplimiento», y que proceden intereses «cuando exista demora por parte de la Administración en la cancelación de sus obligaciones». Los poderes avanzan por escalones: plazo, multas, colaboración de otras autoridades y, si el incumplimiento persiste, sustitución de la Administración (artículo 161); y tienen dos topes, lo pedido por el ejecutante y lo decidido en el fallo (6-F-S1-2011). El incumplimiento de una sentencia se reclama ante el juez ejecutor, sin demanda nueva (Tribunal de Casación, 112-F-TC-2013).

La condena al pago de una suma líquida produce «automáticamente, el compromiso presupuestario de los fondos pertinentes» para el ejercicio en que el fallo queda firme (artículo 166). La Procuraduría sostiene que la falta de contenido presupuestario no condiciona la ejecución de una condena (dictamen C-018-2023), y que la inembargabilidad del artículo 170 funciona como regla general sobre los bienes públicos, «con prescindencia de la jurisdicción de que se trate» (dictamen C-270-2009). Esa protección alcanza a los fondos públicos en poder de un contratista: el Tribunal de Apelación declaró inembargables los pagos de obra vial girados a una constructora, por estar «destinados al cumplimiento de un fin público» (352-2025-I).

El recorrido completo, de la liquidación al embargo, se explica en la guía cómo se ejecuta una sentencia contra el Estado. Ver el artículo 155, el artículo 159, el artículo 169 y el artículo 170.

Artículos 185 a 188: extensión de la jurisprudencia a terceros

Los efectos de la jurisprudencia «contenida al menos en dos fallos de casación» que haya reconocido una situación jurídica pueden extenderse a otras personas, siempre que exista «igualdad de objeto y causa con lo ya fallado» (artículo 185.1). La solicitud se dirige a la Administración dentro del año siguiente a la firmeza del segundo fallo; si en quince días hábiles no hay respuesta, o se deniega, se acude sin más trámite a la Sala Primera o al Tribunal de Casación (artículo 185.2).

La Procuraduría General de la República pidió a la Sala Constitucional elevar ese umbral, por el impacto fiscal de extender dos fallos tributarios. La Sala declaró sin lugar la acción en el voto 2026-016889, de 13 de mayo de 2026: «el legislador puede determinar y definir la cantidad de pautas jurisprudenciales». Mientras la acción estuvo pendiente, la Sala Primera suspendió varias solicitudes de extensión; ese obstáculo desapareció.

El instituto nació para los litigios repetitivos. «¿qué ocurre con mil procesos iguales?», preguntó el suscrito a la subcomisión: «si la situación fáctica que se discute, es la misma extendamos lo ya resuelto a terceros» (acta n.º 02). El redactor Aldo Milano Sánchez lo justificó en «el principio de que la jurisdicción es un recurso escaso», y explicó que por eso se exigen dos fallos de casación en un mismo sentido que reconozcan una situación jurídica (acta n.º 29).

Los requisitos se aplican con rigor. Los dos fallos deben ser armónicos y la identidad debe darse tanto en lo pedido como en su causa: «lo pretendido (petitio) y los motivos que la fundamenten (causa petendi), han de ser idénticos a los ya resueltos en los fallos previos» (Sala Primera, 497-A-S1-2008). En la resolución 418-A-S1-2012, cuya redacción correspondió al suscrito, la Sala excluyó la responsabilidad patrimonial casuística, porque en ella «tanto la causa petendi, como el cuadro fáctico, son diferentes en cada uno» de los casos. El año corre desde la firmeza del último fallo idéntico que se aporte y no se reabre (269-A-S1-2017). En la base de jurisprudencia que consulta la firma no aparece, entre 2008 y 2026, ninguna solicitud de extensión acogida: las decisiones finales localizadas son rechazos de plano, inadmisibilidades o extemporaneidades.

Ver el artículo 185.

Artículos 189 a 192: la apelación de los acuerdos municipales

El Tribunal Contencioso Administrativo conoce la apelación contra los acuerdos municipales prevista en el artículo 173 de la Constitución (artículo 189), la llamada jerarquía impropia. Si el concejo no resuelve a tiempo la revocatoria o la apelación subsidiaria, el interesado puede acudir directamente al Tribunal, que requerirá el expediente en cinco días hábiles bajo apercibimiento de desobediencia (artículo 191). Como se vio a propósito del artículo 31, esa apelación no puede suprimirla el legislador (voto 2019-022474). El Código la conservó en un capítulo propio por su fuente constitucional y por su eficacia: «La jerarquía impropia ha demostrado sin duda alguna que es un mecanismo sumamente ágil, es de la justicia más inmediata que tenemos», dijo el suscrito ante la subcomisión (acta n.º 03, de 20 de octubre de 2004). Lo que el Tribunal resuelve como jerarca impropio no impide discutir después el asunto en la vía plenaria (artículo 192). Ver el artículo 189 y el artículo 191.

Artículos 193 y 194: las costas

La sentencia condena de oficio al vencido al pago de las costas personales y procesales, y puede exonerarlo cuando la sentencia se funde en pruebas que la contraria verosímilmente desconocía o cuando, por la naturaleza de lo debatido, haya existido «motivo bastante para litigar» (artículo 193). No hay condena en costas a favor de quien incurrió en plus petitio, que se configura cuando lo obtenido difiere en un quince por ciento o más de lo reclamado (artículo 194).

Durante los primeros años, la mayoría de la Sala Primera sostuvo que la simple condena al vencido no era revisable en casación. En la sentencia 1426-F-S1-2012, el suscrito y el magistrado Escoto Fernández consignaron una nota separada: la facultad de exonerar «no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley». La Sala Constitucional anuló aquella jurisprudencia en el voto 2015-011080, y desde la sentencia 1238-F-S1-2016 la Sala Primera reproduce como criterio de mayoría la tesis de esa nota. La Sala Constitucional añadió en el voto 2023-010197 que el artículo 193 no establece «una condena en costas en automático».

El motivo bastante para litigar tiene un estándar objetivo, fijado en la sentencia 1692-F-S1-2012, cuya redacción correspondió al suscrito: «no consiste en la simple convicción de la parte vencida sobre su tesis, sino que requiere que el convencimiento se funde en datos objetivos del proceso, como lo es la interpretación pura de las normas jurídicas». Un cambio de jurisprudencia posterior a la demanda es uno de esos datos (2745-F-S1-2020). Y para medir la plus petitio, el daño moral queda fuera del cálculo, porque su cuantía depende del arbitrio judicial (377-F-S1-2023). Ver el artículo 193 y el artículo 194.

Articulado vigente del Código

Se reproduce el texto consolidado del Código, cotejado con SINALEVI el 25 de setiembre de 2026, con la reforma introducida por la Ley N.° 10702 y las cinco disposiciones transitorias. El buscador admite el número del artículo, por ejemplo «39», que regula la caducidad de la acción, o un término de la materia, como «cautelar», «costas» o «casación».

Fuentes

Quién escribe esta guía

El Dr. Óscar Eduardo González Camacho coordinó la comisión redactora del Código Procesal Contencioso-Administrativo y fue magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia entre 2002 y 2014. Desde la Sala redactó sentencias que fijaron el alcance del Código en sus primeros años, algunas de las cuales forman parte de la jurisprudencia destacada de este sitio. Es coautor de la obra colectiva El nuevo proceso contencioso administrativo (Escuela Judicial, 2006) y dirige Corporación GC, un despacho dedicado al Derecho Público que litiga ante el Tribunal Contencioso Administrativo, la Sala Primera y la Sala Constitucional. El área de litigio contencioso-administrativo describe cómo trabaja el equipo en esta jurisdicción.

Si una institución pública le denegó un permiso, le impuso una sanción, le rescindió un contrato, no respondió su gestión o le causó un daño, escríbanos para revisar el caso antes de que venzan los plazos.