La Justicia Administrativa frente a la Inactividad Material de la Administración Pública

Tesis Doctoral presentada por Óscar Eduardo González Camacho para la colación del Grado de Doctor en Derecho, bajo la dirección del Profesor Dr. D. Miguel Sánchez Morón, Universidad de Alcalá, Facultad de Derecho (1998). Calificación: Sobresaliente Cum Laude.

Posteriormente publicada como obra en tres tomos por Editorial Investigaciones Jurídicas (2002), bajo el título Justicia Administrativa (Tomos I, II y III).

Sumario

Esta tesis doctoral de 700 páginas constituye la obra fundacional del pensamiento jurídico del Dr. González Camacho sobre el control judicial pleno de la Administración Pública. Parte de una premisa central: en un Estado Social y Democrático de Derecho, el control del poder público no puede limitarse al acto administrativo como único objeto del proceso contencioso, sino que debe extenderse a toda conducta administrativa, incluyendo la más insidiosa de sus manifestaciones: la inactividad material. La trascendencia de esta tesis radica no solo en su aporte académico, sino en su impacto directo sobre la legislación costarricense, pues los postulados desarrollados en sus páginas fueron posteriormente incorporados al Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley N.° 8508, 2006), del cual el autor fue co-redactor.

La problemática abordada por la investigación se sitúa en una de las tensiones más profundas del Derecho Administrativo contemporáneo: la brecha entre las obligaciones prestacionales que el Estado Social impone a la Administración Pública y la capacidad del ordenamiento jurídico para compeler su cumplimiento cuando la Administración permanece inactiva. Mientras el Estado liberal clásico exigía fundamentalmente una abstención del poder público frente a la esfera de libertad del individuo, el Estado Social y Democrático de Derecho demanda una Administración activa, prestacional y comprometida con la satisfacción de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Esta transformación del rol estatal genera la necesidad de instrumentos jurisdiccionales capaces de enfrentar no solo las actuaciones positivas ilegales de la Administración, sino también sus omisiones, sus silencios y su pasividad frente a los deberes que el ordenamiento le impone.

La Introducción: el planteamiento del problema

La Introducción plantea que el fortalecimiento del Estado de Derecho exige un aparato jurisdiccional capaz de velar por la legalidad y la protección plena de los derechos del ciudadano. El autor sostiene que la Administración Pública ha experimentado un cambio sustancial: de un rol pasivo —propio del Estado liberal, limitado a la función de policía y al mantenimiento del orden público— a un papel activo y prestacional, obligado a dar y hacer en favor del ciudadano. Esta transformación implica que el Estado contemporáneo asume funciones de provisión de servicios públicos esenciales, regulación económica, protección social y promoción del bienestar colectivo, funciones que se traducen en obligaciones concretas de actuación cuyo incumplimiento lesiona directamente los derechos de los administrados.

Cuando ese ciudadano no encuentra la respuesta debida en la Administración obligada, acude a un juez que históricamente ha estado limitado por criterios decimonónicos que solo permitían el control de la actividad administrativa formal. El autor describe cómo la jurisdicción contencioso-administrativa se configuró originalmente como un mecanismo de control del acto administrativo, heredando del modelo francés del excès de pouvoir una concepción que reducía el proceso contencioso a un juicio sobre la legalidad de actos formales, dejando fuera de su alcance las múltiples manifestaciones de la conducta administrativa que no se cristalizan en un acto formal: las vías de hecho, las actuaciones materiales, las omisiones y, de manera particularmente problemática, la inactividad material.

Esta limitación histórica del proceso contencioso genera lo que el autor denomina una denegación de justicia institucionalizada: el ciudadano que padece las consecuencias de la inactividad administrativa se encuentra ante un sistema jurisdiccional que no le ofrece remedios efectivos, pues el juez carece de competencia para condenar a la Administración a actuar, para sustituirla en su actuación debida o para adoptar medidas que compensen la falta de actuación administrativa. La tesis se propone, precisamente, demostrar la necesidad de superar esta limitación y ofrecer las bases teóricas y dogmáticas para la construcción de un modelo de justicia administrativa plena.

La transformación del Estado y sus implicaciones jurisdiccionales

La obra desarrolla cómo la transformación del Estado moderno implica que las potestades conferidas al aparato público se convierten en funcionales y, por tanto, exigibles por el ciudadano. A diferencia de las potestades del Estado liberal, que se concebían como prerrogativas de poder cuyo ejercicio quedaba al arbitrio de la autoridad administrativa, las potestades del Estado Social son instrumentales: existen en función de los fines que el ordenamiento les asigna y de los derechos que están llamadas a satisfacer. Esta reconceptualización de las potestades públicas tiene consecuencias jurídicas de primer orden, pues significa que la Administración no tiene la facultad de decidir libremente si ejerce o no las potestades que el ordenamiento le confiere cuando ese ejercicio es necesario para la protección de derechos fundamentales o la satisfacción de necesidades colectivas.

Cuando la Administración incumple su deber de actuar, el ordenamiento debe proveer mecanismos jurisdiccionales efectivos para compeler esa actuación. El autor argumenta que la tutela judicial efectiva, consagrada como derecho fundamental en las constituciones modernas, no puede interpretarse restrictivamente como el mero acceso a un tribunal, sino que debe comprender la posibilidad de obtener una resolución de fondo sobre todas las pretensiones legítimas del ciudadano, incluyendo aquellas dirigidas a obtener una condena de la Administración para que realice la prestación debida.

La ampliación del objeto del proceso contencioso-administrativo

Se analiza en profundidad la necesidad de ampliar el objeto del proceso contencioso-administrativo, superando los grandes círculos de exención judicial impuestos históricamente en favor de la Administración. Estos círculos de exención comprenden ámbitos de la actuación administrativa que, por diversas razones históricas, políticas y dogmáticas, quedaron sustraídos del control jurisdiccional: los actos políticos o de gobierno, los actos discrecionales, la potestad reglamentaria y, de manera especialmente significativa para esta investigación, la inactividad material de la Administración.

El acto administrativo no puede ser el único objeto del proceso, pues no toda la conducta administrativa se circunscribe a él. La Administración actúa a través de una multiplicidad de formas que exceden con mucho la categoría del acto administrativo formal: reglamentos, contratos, actuaciones materiales, vías de hecho, omisiones formales y, fundamentalmente, la inactividad material entendida como la pasividad o el no hacer de la Administración frente a obligaciones legales de actuación positiva. El autor demuestra que la reducción del objeto del proceso al acto administrativo deja sin protección jurisdiccional a una porción significativa de la conducta administrativa, precisamente aquella que en el Estado Social adquiere mayor relevancia: la conducta prestacional.

La tesis distingue entre inactividad formal —que se produce cuando la Administración no responde a las solicitudes de los administrados, generando el fenómeno del silencio administrativo— e inactividad material —que se configura cuando la Administración no realiza las actuaciones fácticas que el ordenamiento le impone, independientemente de que exista o no una solicitud previa del interesado—. Esta distinción resulta fundamental porque el tratamiento jurisdiccional de cada tipo de inactividad requiere instrumentos procesales diferenciados.

El fortalecimiento de los poderes del juez contencioso

La tesis propone el fortalecimiento de los poderes del juez contencioso, que se manifiesta en tres dimensiones fundamentales que constituyen los pilares de un modelo de justicia administrativa plena y efectiva.

La primera dimensión es la potestad sentenciadora con posibilidad de condena directa e imposición de conductas específicas. El autor sostiene que el juez contencioso no puede limitarse a anular actos ilegales, sino que debe estar habilitado para condenar a la Administración a realizar prestaciones concretas, adoptar actuaciones específicas y satisfacer los derechos que su inactividad ha vulnerado. Esta potestad de condena implica la superación del principio de separación de poderes entendido en su versión más rígida, reconociendo que la función jurisdiccional de control de la Administración exige, en ciertos casos, la posibilidad de sustituir la voluntad administrativa cuando esta se ha manifestado como una omisión ilegítima.

La segunda dimensión comprende los medios de compulsión indirecta a través de multas y sanciones. Estos mecanismos buscan garantizar la efectividad de las sentencias condenatorias, pues de nada serviría habilitar al juez para condenar a la Administración si no se dispone de instrumentos coercitivos para asegurar el cumplimiento de lo resuelto. El autor analiza figuras como las astreintes del derecho francés y los Zwangsgeld del derecho alemán como modelos de compulsión indirecta que pueden ser adaptados al contexto costarricense.

La tercera dimensión abarca las medidas cautelares positivas o provisionales, sin limitación por razón de naturaleza o contenido, sujetas básicamente al interés público y al peligro en la demora. El autor argumenta que la tutela cautelar no puede reducirse a la suspensión del acto administrativo impugnado —que es la medida cautelar típica del contencioso tradicional—, sino que debe comprender medidas de contenido positivo que ordenen a la Administración realizar actuaciones provisionales para evitar que la duración del proceso haga ineficaz la protección jurisdiccional. Estas medidas cautelares positivas son especialmente relevantes en los casos de inactividad administrativa, donde la suspensión del acto carece de sentido por la simple razón de que no existe acto que suspender.

El estudio de Derecho Comparado

El estudio comparado abarca los ordenamientos español, francés, alemán e italiano, examinando cómo cada sistema ha enfrentado el problema de la inactividad administrativa y qué respuestas jurisdiccionales ha articulado. El análisis del sistema francés examina la evolución desde el recurso por excès de pouvoir hacia formas más amplias de control jurisdiccional, incluyendo el contencioso de plena jurisdicción y los mecanismos de ejecución forzosa de sentencias. El sistema alemán es estudiado por su reconocimiento temprano de la acción de prestación (Leistungsklage) y la acción obligacional (Verpflichtungsklage) como instrumentos específicos para combatir la inactividad administrativa. El sistema italiano aporta la perspectiva del giudizio di ottemperanza como mecanismo de ejecución de sentencias contra la Administración. El sistema español, como ordenamiento de referencia directa para la tesis, es analizado en su evolución desde la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 hasta las reformas que ampliaron progresivamente el objeto del proceso y los poderes del juez.

Esta perspectiva comparada enriquece la propuesta de un modelo de control judicial pleno que posteriormente se materializaría en el Código Procesal Contencioso Administrativo costarricense (Ley N.° 8508, 2006), del cual el autor fue co-redactor. El análisis comparado permite identificar las mejores prácticas de cada sistema y las soluciones más eficaces para enfrentar el problema de la inactividad administrativa, proporcionando un fundamento sólido para las propuestas de reforma que la tesis formula.

Impacto y trascendencia de la obra

La obra trasciende el ámbito académico para convertirse en un instrumento de transformación institucional: sus postulados fundamentales fueron incorporados directamente en la legislación procesal costarricense, consolidando un modelo de justicia administrativa de avanzada en América Latina. El Código Procesal Contencioso Administrativo de Costa Rica recogió las propuestas centrales de la tesis: la ampliación del objeto del proceso a toda conducta administrativa, el fortalecimiento de los poderes del juez con posibilidad de condena directa, la regulación de medidas cautelares positivas sin limitación de contenido y el establecimiento de mecanismos de ejecución forzosa de sentencias.

La publicación de la tesis doctoral como obra en tres tomos por Editorial Investigaciones Jurídicas (2002) permitió su difusión en el ámbito académico y profesional costarricense, donde se convirtió en referencia obligada para la comprensión del nuevo modelo de justicia administrativa. La influencia de la obra se extiende más allá de las fronteras costarricenses, siendo citada en estudios académicos de diversos países latinoamericanos como ejemplo de la construcción dogmática de un modelo de control judicial pleno de la Administración Pública adaptado a las necesidades del Estado Social y Democrático de Derecho contemporáneo.