Agotamiento de la vía administrativa en Costa Rica: cuándo hay que recurrir antes de demandar

En Costa Rica, el agotamiento de la vía administrativa es facultativo: quien se considera afectado por una decisión pública puede demandar directamente ante el Tribunal Contencioso Administrativo, sin presentar antes los recursos de revocatoria o apelación (artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo). La regla tiene dos excepciones, ambas fundadas en la Constitución: los acuerdos y actos municipales y la contratación administrativa. En materia laboral contra el Estado el agotamiento también es facultativo, y para el recurso de amparo nunca se exige.

La regla nació de un voto de la Sala Constitucional de 2006 y la recogió el Código Procesal Contencioso-Administrativo ese mismo año. Esta guía explica qué significa agotar la vía, por qué dejó de ser obligatorio, dónde sigue siéndolo, qué ocurre cuando se demanda sin agotar y cómo afectan los recursos administrativos a los plazos, con la ley vigente, las actas legislativas del Código, la jurisprudencia y los dictámenes de la Procuraduría General de la República.

Qué significa agotar la vía administrativa

Agotar la vía es recorrer los recursos que la ley concede dentro de la Administración, la revocatoria ante el mismo órgano y la apelación ante su superior, hasta obtener la decisión del órgano que pone fin a esa vía. Según el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, agotan la vía los actos del Poder Ejecutivo, del Presidente de la República, del Consejo de Gobierno o del jerarca del respectivo Poder, los de los jerarcas de las entidades descentralizadas y los de los órganos desconcentrados en su competencia exclusiva, cuando resuelven definitivamente los recursos contra el acto final. La forma y los plazos de esos recursos se explican en la guía sobre los recursos de revocatoria y apelación de la LGAP.

Los plazos para recorrerla son cortos: los recursos ordinarios se interponen dentro de tres días cuando se impugna el acto final, y de veinticuatro horas en los demás casos, contados desde la última comunicación del acto (artículo 346 de la LGAP). Durante cuarenta años ese recorrido fue un requisito para llegar al juez. Hoy es una opción.

Por qué dejó de ser obligatorio

La ley de 1966 exigía agotar la vía antes de demandar a la Administración. En 2006, al resolver una consulta judicial, la Sala Constitucional anuló esa exigencia por contraria a la justicia pronta y cumplida, a la igualdad y al control de legalidad de la función administrativa:

El mismo año la Sala extendió el criterio a la vía laboral: anuló la frase del Código de Trabajo que obligaba a agotar la vía en los reclamos contra el Estado y sus instituciones (voto 2006-15487).

El Código Procesal Contencioso-Administrativo ya proponía esa solución desde su origen. En 2002, al presentar el proyecto ante la Corte Plena, el Dr. Óscar González Camacho, que coordinó la comisión redactora del Código, explicó el diagnóstico:

La Procuraduría General de la República se opuso en la subcomisión legislativa y pidió mantenerlo obligatorio. El magistrado González Camacho respondió que detrás de esa oposición había «una desconfianza del inferior» y que el agotamiento no desaparecía: «El agotamiento de la vía está allí, que es facultativo es otra cosa» (subcomisión del expediente 15.134, acta n.º 9, del 2 de marzo de 2005, folios 759 y 760). La idea tenía antecedentes en su tesis doctoral de 1998, donde describió las vías administrativas previas como «un privilegio exacerbado para la Administración, reversible en un "viacrucis" para el administrado» (pp. 160 y 161).

El texto final del artículo 31 se aprobó en marzo de 2006, pocos días después del voto 2006-3669, con la regla general facultativa y solo las excepciones que la Constitución impone.

Dónde sigue siendo obligatorio: municipalidades y contratación

El artículo 31.1 mantiene el agotamiento obligatorio «para lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política». Así lo explicó el magistrado González Camacho ante la Comisión de Asuntos Jurídicos el día en que se aprobó el texto: solo se mantiene el agotamiento obligatorio «en materia municipal y en materia de contratación porque así lo dispone la Constitución Política» (sesión n.º 38, del 21 de marzo de 2006).

En materia municipal, el artículo 173 de la Constitución dispone que los acuerdos municipales recurridos que la municipalidad no revoque o reforme pasan al tribunal que indique la ley «para que resuelva definitivamente». Ese tribunal es el Tribunal Contencioso Administrativo, que actúa como jerarca impropio; de ahí el nombre de jerarquía impropia municipal. La Sala Primera explica la razón de la exigencia: el recurso final lo resuelve un tercero ajeno a la Administración, lo que garantiza la objetividad de la decisión (voto 1050-S1-2026). Si se demanda un acto municipal sin haber recurrido ante el Tribunal y la municipalidad lo alega como defensa previa, la demanda es inadmisible (Tribunal de Apelación Contencioso, 2022-000116). Si no lo alega al inicio del proceso, el defecto se tiene por subsanado en la fase oral (artículo 120.4 del Código), una regla que la Sala Constitucional declaró conforme con la Constitución: la Carta exige agotar en lo municipal, pero no regula cómo se acredita dentro del proceso (voto 2012-017737). La regla alcanza también el empleo municipal: en despidos y suspensiones, el agotamiento es preceptivo aunque el Código de Trabajo lo haga facultativo en general (Tribunal de Apelación Civil y Trabajo de Puntarenas, 2023-000094).

En contratación administrativa hay un matiz de origen. El Código remite al artículo 182 de la Constitución, que impone la licitación; el voto 2006-3669 fundó la excepción en el artículo 184, que atribuye a la Contraloría General de la República la fiscalización de la contratación y de los recursos contra sus actos. La Sala Primera ha acotado el alcance de la excepción: el agotamiento se exige cuando se discute la validez de un acto administrativo, y el reclamo puramente indemnizatorio queda libre de ese requisito (8-F-S1-2026). Tampoco se considera falta de agotamiento preceptivo no haber objetado el cartel ante la Contraloría, aunque esa omisión pueda pesar al valorar la conducta del contratista (1753-F-S1-2024).

La materia laboral, la tributaria y el amparo

Laboral. Tras la Reforma Procesal Laboral, el artículo 460 del Código de Trabajo dispone que, en las demandas contra el Estado, sus instituciones y los demás entes de derecho público, «el agotamiento de la vía administrativa será facultativo». Si la persona trabajadora decidió agotarlo, la omisión no puede exigirse de oficio y se tiene por subsanada si la parte demandada no la alega oportunamente, de forma fundada y demostrando por qué la discusión administrativa no está cerrada (artículo 461). Elegir tiene consecuencias: quien demanda antes de que se resuelva su gestión administrativa no puede después reabrir la causa con lo que diga esa resolución, porque queda atado por la cosa juzgada (Sala Segunda, 2021-000034).

Tributaria. Los fallos del Tribunal Fiscal Administrativo agotan la vía administrativa (artículo 158 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), pero acudir a él es opcional: el contribuyente puede impugnar directamente ante el Tribunal Contencioso Administrativo (sentencia 1293-2010; opinión jurídica OJ-122-2023). El plazo para impugnar un acto determinativo de tributos se rige por el artículo 51 de ese Código y no por el año del artículo 39 del CPCA (1801-F-S1-2024).

Amparo. Para el recurso de amparo «no será necesaria la reposición ni ningún otro recurso administrativo», y si la persona opta por usarlos, el plazo de prescripción se suspende mientras la Administración no resuelva expresamente (artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Hay un matiz práctico: cuando se reclama una omisión, la Sala Constitucional exige que antes se haya gestionado ante la autoridad competente, porque sin esa gestión no hay omisión imputable (voto 2026-000535).

Qué pasa si se demanda sin agotar: los ocho días

El Código no deja al jerarca de espaldas al proceso. Si la demanda es contra el Estado, representado por la Procuraduría, el juez concede al superior jerárquico supremo ocho días hábiles antes del emplazamiento para confirmar, modificar, anular, revocar o cesar la conducta impugnada; si guarda silencio o la mantiene, el plazo de contestación empieza a correr automáticamente, sin resolución que lo disponga (artículo 31.3). Si la demanda es contra un ente descentralizado, los ocho días corren dentro del emplazamiento, sin suspender el proceso (artículo 31.4). Si en ese plazo la Administración corrige la conducta a favor de quien demanda, el proceso termina en lo pertinente sin especial condena en costas, y puede continuar por el restablecimiento de la situación jurídica y por los daños y perjuicios (artículo 31.5).

Ese mecanismo nació de una negociación. En la subcomisión de 2005 el procurador Fernando Castillo Víquez lo propuso como salida intermedia para aceptar el carácter facultativo: dar al jerarca unos días, con el traslado de la demanda, para decidir si mantiene el acto (acta n.º 9, folios 756 y 757). En 2006 la Procuraduría pidió llevarlos a antes del emplazamiento, y el magistrado González Camacho defendió ante la Comisión la fórmula final como una que «tal vez solventa las razones de constitucionalidad que se tuvieron en fecha reciente para suprimir aquel macabro y execrable agotamiento como privilegio de la administración» (sesión n.º 38, del 21 de marzo de 2006). La Procuraduría lee el plazo como una oportunidad para resolver el asunto antes del arranque completo del proceso (dictamen C-066-2008), y la Sala Primera, como un plazo célere que permite acceder al juez sin las dilaciones del agotamiento tradicional (1131-F-S1-2017).

Si se decide agotar: el silencio negativo y los plazos

Quien opta por la vía administrativa no queda a merced de la inercia de la Administración, porque la ley le da al silencio un efecto negativo que le abre el camino al juez. Si esta no notifica la resolución de un recurso ordinario en un mes, el recurso puede tenerse por desestimado y por agotada la vía (artículo 31.6); si no responde una solicitud en dos meses, la gestión puede tenerse por desestimada para recurrir o demandar, salvo que la ley dé al silencio efecto positivo (artículo 32). El magistrado González Camacho explicó en la subcomisión la diferencia: el mes corresponde al plazo que la LGAP da para resolver un recurso, y los dos meses cubren la fase constitutiva del acto (acta n.º 10, del 10 de marzo de 2005, folio 808). Si el recurso se presentó ante un jerarca impropio, este tiene un mes para resolverlo (artículo 31.2).

La demanda puede dirigirse contra el acto recurrido, contra el que resuelve el recurso o contra ambos, y si la resolución reforma el acto impugnado, contra esta (artículo 33). El año para demandar corre desde la notificación del acto; si se recurrió y el recurso se resolvió expresamente, desde la notificación de esa resolución (artículo 31.7; 32-F-S1-2022). La Sala Primera sigue hoy el criterio de contar la caducidad desde la notificación del acto definitivo, después de que la jurisprudencia de casación abandonara la tesis de que los recursos no ampliaban ese lapso (1776-F-S1-2024).

El reclamo administrativo y la prescripción

Que el agotamiento sea facultativo no resta valor al reclamo administrativo. En la responsabilidad patrimonial, la Sala Primera sostuvo que la prescripción se interrumpe con el reclamo presentado en sede administrativa, sin necesidad de esperar la notificación de la demanda (voto 376-F-2006, redactado por el magistrado González Camacho). La Procuraduría comparte el criterio: el reclamo conserva su importancia porque con él se interrumpen los plazos de prescripción (dictamen C-188-2009). Sobre el plazo de cuatro años para reclamar daños al Estado, véase la guía de responsabilidad patrimonial del Estado.

Cuándo puede convenir la vía administrativa

El carácter facultativo convierte el agotamiento en una decisión del interesado. La Sala Constitucional lo planteó así en 2006: es quien reclama el que valora las probabilidades de éxito de su gestión en sede administrativa y decide si recurre. Entre los factores que suelen pesar están la existencia de un órgano técnico e independiente que resuelve el recurso, como el Tribunal Fiscal Administrativo; la posibilidad de que la Administración corrija el acto sin costo de litigio; el tiempo que el recurso añade antes del juicio; y la necesidad de interrumpir la prescripción de un reclamo patrimonial. En las materias municipal y de contratación, en cambio, la decisión no existe: hay que agotar.

Para el proceso que sigue, véase cómo demandar al Estado en Costa Rica y la guía del Tribunal Contencioso Administrativo.

Preguntas frecuentes

¿Qué significa agotar la vía administrativa?

Significa interponer contra un acto los recursos administrativos ordinarios, como la revocatoria y la apelación, hasta obtener la decisión del órgano que pone fin a la vía administrativa, que según el artículo 126 de la LGAP es, por regla, el jerarca supremo del órgano o ente. Agotada la vía, la Administración ha dicho su última palabra y el asunto queda listo para el juez.

¿Es obligatorio agotar la vía administrativa antes de demandar al Estado en Costa Rica?

No, como regla general. El artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo declara facultativo el agotamiento, en línea con el voto 2006-3669 de la Sala Constitucional, que anuló el agotamiento obligatorio de la ley anterior. Las excepciones son la materia municipal y la contratación administrativa, que la propia Constitución somete a una revisión previa (artículos 173, 182 y 184).

¿Hay que agotar la vía administrativa en materia municipal?

Sí. Contra los acuerdos y actos municipales el agotamiento es obligatorio, porque el recurso final lo resuelve el Tribunal Contencioso Administrativo como jerarca impropio (artículo 173 de la Constitución). Si la municipalidad alega la omisión al inicio del proceso y no se acredita el agotamiento, la demanda es inadmisible. Si no la alega a tiempo, la omisión se tiene por subsanada (artículo 120.4 del CPCA).

¿Hay que agotar la vía administrativa en materia laboral?

No. En las demandas laborales contra el Estado y sus instituciones el agotamiento es facultativo (artículo 460 del Código de Trabajo). Si la persona trabajadora decidió agotarlo, la omisión no puede exigirse de oficio y se tiene por subsanada si la parte demandada no la alega oportunamente (artículo 461). En el empleo municipal, los tribunales aplican la regla del artículo 173 de la Constitución.

¿Hay que agotar la vía administrativa para presentar un recurso de amparo?

No. El artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que no será necesaria la reposición ni ningún otro recurso administrativo. Si la persona opta por los recursos administrativos, el plazo de prescripción del amparo se suspende mientras la Administración no resuelva expresamente. Cuando se reclama una omisión, la Sala Constitucional pide que antes se haya gestionado ante la autoridad.

¿Qué pasa si demando sin haber agotado la vía administrativa?

Nada adverso, fuera de las excepciones. Si la demanda es contra el Estado, el juez da al jerarca supremo ocho días hábiles antes del emplazamiento para confirmar, modificar, anular, revocar o cesar la conducta; si es contra un ente descentralizado, esos ocho días corren dentro del emplazamiento. Si la Administración corrige la conducta, el proceso termina en lo pertinente sin especial condena en costas y puede seguir por los daños (artículo 31.3 a 31.5 del CPCA).

¿Cuánto tiempo tiene la Administración para resolver un recurso?

Si la Administración no notifica la resolución de un recurso ordinario dentro de un mes, el recurso puede tenerse por desestimado y por agotada la vía (artículo 31.6 del CPCA). Si no responde una solicitud en dos meses, puede tenerse por desestimada para recurrir o demandar, salvo que la ley dé al silencio efecto positivo (artículo 32). El jerarca impropio tiene un mes para resolver la apelación (artículo 31.2).

¿Cuál es el plazo para agotar la vía administrativa?

Los recursos ordinarios deben interponerse dentro de tres días cuando se impugna el acto final, y de veinticuatro horas en los demás casos, contados desde la última comunicación del acto (artículo 346 de la LGAP). Si la Administración no resuelve el recurso en un mes, puede tenerse por desestimado y por agotada la vía (artículo 31.6 del CPCA).

¿Qué pasa después de agotar la vía administrativa?

La Administración ya dijo su última palabra y queda abierto el camino al juez. La demanda puede dirigirse contra el acto recurrido, contra la resolución del recurso o contra ambos (artículo 33 del CPCA), y el plazo de un año para presentarla corre desde la notificación de la resolución expresa del recurso (artículos 31.7 y 39).

¿El recurso administrativo amplía el plazo para demandar?

Quien opta por recurrir cuenta el año para demandar desde la notificación de la resolución expresa del recurso (artículo 31.7 del CPCA; Sala Primera, voto 32-F-S1-2022). Si no recurre, el año corre desde la notificación del acto. Además, la Sala Primera ha sostenido que el reclamo presentado en sede administrativa interrumpe la prescripción del derecho a la indemnización (voto 376-F-2006).

Fuentes