Silencio positivo: cómo obtener el permiso municipal cuando la municipalidad no responde

Usted presentó la solicitud de permiso de construcción ante la municipalidad, reunió todos los requisitos y pagó lo que correspondía. Pasaron las semanas, el plazo legal venció y la respuesta nunca llegó. La obra está detenida y el proyecto, parado, por una oficina que no contesta. Para esa situación el ordenamiento costarricense tiene una respuesta poderosa: el silencio positivo, la regla por la cual, vencido el plazo sin que la Administración se pronuncie, la solicitud se tiene por aprobada.

Pero conviene decirlo desde el principio, porque aquí se cometen los errores más caros: el silencio positivo no es automático ni universal. Opera solo si la solicitud reunía todos los requisitos legales, y la propia ley y la Sala Constitucional lo excluyen en materias enteras —el ambiente, la salud pública, los bienes de dominio público—. Esta guía explica, con base en el texto vigente de la Ley General de la Administración Pública (Ley N.° 6227) y la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (Ley N.° 8220), cómo funciona el silencio positivo, cómo se hace valer y dónde están sus límites.

La licencia municipal de construcción es obligatoria

Antes del silencio hay que entender por qué se necesita el permiso. El artículo 74 de la Ley de Construcciones (Ley N.° 833) es categórico: "Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." En el mismo sentido, el artículo 57 de la Ley de Planificación Urbana (Ley N.° 4240) dispone que "está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal."

La Sala Constitucional ha aplicado esta regla sin matices: en la sentencia N.° 2004-13142, de 23 de noviembre de 2004, confirmó la potestad municipal de multar una obra ejecutada sin licencia previa, recordando, con cita del artículo 74, que toda construcción debe contar con la licencia de la municipalidad correspondiente. Construir sin permiso expone a sanciones, clausura y orden de demolición. De ahí la importancia de obtener el permiso —y de saber qué hacer cuando la municipalidad simplemente no responde—.

Qué es el silencio positivo y cuál es su base legal

El silencio de la Administración, por regla, es negativo: si no contesta, se entiende rechazada la gestión. El silencio positivo es la excepción, y precisamente por eso requiere norma expresa. Su base está en dos artículos de la Ley General de la Administración Pública:

• El artículo 330 dispone que "el silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela", y añade que "también se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." Un permiso de construcción encaja de lleno en este último supuesto.
• El artículo 331 fija el plazo: "El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización, o licencia con los requisitos legales." Y establece su irreversibilidad: "Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley."

Estas reglas aplican a las municipalidades sin discusión: el artículo 1 de la Ley 8220 declara que esa ley es aplicable "a toda la Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas."

Dato esencial sobre el plazo: el mes del artículo 331 corre solo desde que la solicitud está completa. Si falta un requisito, el plazo no empieza a correr, y el silencio positivo no nace.

Cómo se hace valer el silencio positivo, paso a paso

La Ley 8220 establece el procedimiento concreto. Su artículo 7 fue reformado por la Ley N.° 10072 del 18 de noviembre de 2021, y su texto vigente es el que debe seguirse hoy (el procedimiento cambió respecto de versiones anteriores, por lo que conviene desconfiar de guías desactualizadas).

Paso 1. Asegúrese de que la solicitud esté completa. El silencio positivo solo nace si se cumplieron "los requisitos legalmente establecidos" (artículo 7 de la Ley 8220), que son únicamente los publicados en el Catálogo Nacional de Trámites. El artículo 6 de la misma ley refuerza esto: la municipalidad solo puede prevenirle una única vez y por escrito que complete o aclare requisitos; esa prevención "suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará al interesado hasta diez días hábiles para completar o aclarar", tras lo cual el plazo se reanuda. No puede pedirle requisitos nuevos después.

Paso 2. Verifique que venció el plazo sin respuesta. Transcurrido el plazo de resolución (el mes del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, salvo plazo especial) sin que la municipalidad se pronuncie, nace el derecho.

Paso 3. Presente la declaración jurada. Según el artículo 7 vigente, "para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado señale mediante declaración jurada rendida ante notario público, o firmada por el administrado en presencia del funcionario, o bien, mediante documento electrónico con firma digital, indicando que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente y cumplió con los requisitos para el otorgamiento de la solicitud realizada."

Paso 4. La municipalidad tiene dos días hábiles. Presentada la declaración jurada, "la Administración deberá emitir una resolución o acto administrativo confirmatorio del permiso, la licencia o la autorización en aplicación del silencio positivo en el plazo de dos días hábiles posteriores a la recepción de la declaración jurada." Si no lo emite, el silencio positivo se tiene por aceptado y usted puede continuar con los trámites.

El efecto es contundente: el artículo 7 cierra con que "ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que opera de pleno derecho."

Los límites: cuándo el silencio positivo NO opera

Esta es la parte que más errores —y más litigios— genera. El silencio positivo no convierte en legal lo que no lo es, ni alcanza ciertas materias. Conocer estos límites antes de invocarlo evita construir sobre una falsa seguridad.

Fundamento: artículo 7 de la Ley N.° 8220; artículos 330-331 de la Ley N.° 6227; artículo 4 de la Ley Forestal N.° 7575.

No se adquiere por silencio lo que la ley no permite

El requisito de que la solicitud reúna "los requisitos legales" no es una formalidad: es la garantía de que nadie obtenga por la inacción administrativa lo que no podría obtener por acto expreso. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su voto N.° 129-F-2018, de 15 de febrero de 2018, lo sintetizó así: "El silencio positivo es excepcional en materia de inactividad de la administración, se produce exclusivamente en aquellos casos en donde el legislador —no la administración en ejercicio de la potestad reglamentaria— de forma expresa y taxativa lo reconozca." En la misma línea, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-198-2002, concluyó que el silencio positivo "resulta inaplicable a los permisos, autorizaciones o licencias que se soliciten que involucren bienes de dominio público, sujetos a regímenes especiales."

En materia ambiental, el silencio positivo no opera

Este es el límite más relevante para la construcción, porque muchos proyectos tienen componente ambiental. El artículo 7 de la Ley 8220 es expreso: "Quedan exceptuados de la aplicación del silencio positivo, las licencias, los permisos y las autorizaciones en materia de salud pública y ambiente." Lo mismo dispone el artículo 4 de la Ley Forestal (Ley N.° 7575): "En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."

La Sala Constitucional lo ha sostenido desde hace décadas. Ya en el voto N.° 6836-93, de 24 de diciembre de 1993, razonó —según lo transcribe el dictamen PGR citado— que "la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural… es un derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse." Y, ya en materia de permisos de construcción de urbanizaciones, en la sentencia N.° 2006-14479, de 29 de septiembre de 2006, contra la Municipalidad de Oreamuno, reiteró que "en materia ambiental no opera el silencio positivo" y que las autoridades municipales "deberán pronunciarse de manera negativa sobre los proyectos si consideran que existen razones para hacerlo". El criterio se mantiene: en la sentencia N.° 2012-001283, de 3 de febrero de 2012, la Sala recordó que "el principio del silencio positivo no opera de pleno derecho cuando se trata de procedimientos o actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente."

Qué hacer si la municipalidad desconoce el silencio positivo

Suele ocurrir: el silencio operó, pero la municipalidad se niega a reconocerlo o pretende resolver tardíamente en sentido negativo. La ley protege al administrado en dos planos.

Primero, una vez acaecido el silencio positivo, la municipalidad no puede dictar un acto denegatorio de la solicitud ni extinguir el permiso ganado, salvo en los casos y la forma previstos en la ley (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). Si la municipalidad considera que en realidad no se cumplían los requisitos, no puede simplemente ignorar el silencio: debe acudir al procedimiento de nulidad del artículo 173 de esa ley o iniciar un proceso judicial de lesividad, como ordena el propio artículo 7 de la Ley 8220.

Segundo, si la discrepancia es sobre si el silencio operó o no, la Sala Constitucional ha trazado la vía con claridad. En la sentencia N.° 2005-489, de 25 de enero de 2005, sostuvo que "es un problema de legalidad y no de constitucionalidad, resolver la discrepancia… en cuanto a si en la situación planteada se aplica o no la figura del silencio positivo", y que el interesado "deberá plantear su reclamo ante el juez contencioso administrativo, previo agotamiento de la vía administrativa." Es decir: la herramienta para hacer valer el silencio positivo discutido no es, por regla, el amparo, sino la jurisdicción contencioso-administrativa —sin perjuicio de que el recurso de amparo proceda cuando, además, exista una lesión directa a un derecho fundamental—.

Cómo se ve en la práctica

El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en su sentencia N.° 413-2014, de 29 de agosto de 2014, conoció un caso ilustrativo: una empresa solicitó una licencia municipal, la municipalidad dejó vencer el plazo, y la empresa invocó el silencio positivo aportando los documentos en distintas fechas hasta completar la gestión. El Tribunal recordó el marco aplicable —"el silencio se entiende positivo… cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública)"— y analizó si la solicitud reunía los requisitos y si la materia admitía o no el silencio. El caso enseña dos cosas: el iter de la solicitud completa y la invocación del silencio importa, y la municipalidad suele defenderse alegando que la materia está excluida (ambiente, dominio público). Quién tiene razón depende, otra vez, de los requisitos y de la materia.

El silencio positivo premia la precisión, no la prisa

El silencio positivo es una herramienta valiosa frente a la municipalidad que no responde, pero es de doble filo: invocado sobre una solicitud incompleta, sobre una materia excluida o para obtener algo contrario al plan regulador, no produce ningún derecho —y puede dejar al interesado construyendo sobre un permiso que nunca existió, expuesto a la nulidad, la clausura y la demolición—. La diferencia entre un silencio positivo que se sostiene y uno que se desmorona está en el detalle técnico: que la solicitud estuviera realmente completa, que la materia no esté excluida, que la declaración jurada se rinda en forma y que, si la municipalidad lo desconoce, se acuda a la vía correcta.

Todo eso es Derecho Público —urbanístico, municipal y administrativo—, una materia técnica donde un error de encuadre cuesta la obra entera. Confirmar que el silencio positivo realmente operó antes de seguir construyendo, y armar la gestión para que resista una eventual lesividad, es la clase de análisis que conviene hacer con un especialista. Puede conocer nuestras áreas de Derecho Urbanístico y Materia Municipal, y, como respaldo académico de la firma en la materia, el artículo sobre la potestad discrecional de las municipalidades en el urbanismo.

Si la municipalidad dejó vencer el plazo de su permiso de construcción o desconoce un silencio positivo ya operado, escríbanos por WhatsApp al +506 8317-9564, al correo info@corporaciongc.com o por nuestro formulario de contacto. Revisamos su caso sin costo inicial y le decimos con franqueza si el silencio positivo procede y cómo conviene hacerlo valer.

Preguntas frecuentes

¿Qué es el silencio positivo en un permiso municipal?

Es la figura por la cual, vencido el plazo que tiene la municipalidad para resolver una solicitud de permiso, licencia o autorización sin que se haya pronunciado, la solicitud se tiene por aprobada. Su base está en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública y en el artículo 7 de la Ley 8220, que dispone que "procederá el silencio positivo de pleno derecho y se tendrán por aprobadas tales solicitudes, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legalmente establecidos."

¿En cuánto tiempo opera el silencio positivo?

El artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública fija un plazo de un mes, contado desde que el órgano reciba la solicitud "con los requisitos legales" —es decir, completa—. Si una norma especial fija otro plazo de resolución, se aplica ese. El plazo solo empieza a correr cuando la solicitud está completa: si falta un requisito, no avanza.

¿Cómo hago valer el silencio positivo ante la municipalidad?

Conforme al artículo 7 de la Ley 8220, basta presentar una declaración jurada —rendida ante notario público, firmada ante el funcionario, o por documento electrónico con firma digital— haciendo constar que se cumplieron todos los requisitos y que la municipalidad no resolvió en plazo. La municipalidad tiene entonces dos días hábiles para emitir la resolución o acto confirmatorio; el silencio positivo opera de pleno derecho y ninguna institución puede desconocerlo.

¿El silencio positivo sirve para cualquier permiso de construcción?

No. El artículo 7 de la Ley 8220 exceptúa expresamente las licencias, permisos y autorizaciones en materia de salud pública y ambiente, y las que por disposición constitucional, legal o jurisprudencial no procedan. La Ley Forestal (artículo 4) excluye el silencio positivo en materia de recursos naturales, y la Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que en materia ambiental no opera de pleno derecho.

¿Puedo obtener por silencio positivo un permiso para algo que la ley no permite?

No. El silencio positivo exige que la solicitud reúna los requisitos legales (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública y artículo 7 de la Ley 8220). No se adquiere por silencio lo contrario al ordenamiento: la Sala Primera ha señalado que es excepcional y solo procede donde una norma de rango legal lo reconoce, y la Procuraduría ha dictaminado que no opera sobre bienes de dominio público sujetos a régimen especial.

¿Necesito la licencia municipal para construir?

Sí. El artículo 74 de la Ley de Construcciones dispone que "toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." Y el artículo 57 de la Ley de Planificación Urbana prohíbe construir contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal.

¿Qué hago si la municipalidad desconoce el silencio positivo ya operado?

Una vez acaecido, la municipalidad no puede dictar un acto denegatorio (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública); para revertirlo debe acudir al procedimiento de nulidad del artículo 173 de esa ley o a un proceso de lesividad. Si la discrepancia es sobre si el silencio operó, la Sala Constitucional ha dicho que es "un problema de legalidad y no de constitucionalidad", que se ventila ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo agotamiento de la vía administrativa.

Corporación GC es un bufete costarricense dedicado exclusivamente al Derecho Público. Su director, el Dr. Óscar Eduardo González Camacho, fue Magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (2002–2014) y participó en la redacción del Código Procesal Contencioso Administrativo. El equipo litiga regularmente ante la Sala Constitucional, la Sala Primera y el Tribunal Contencioso Administrativo.