Nulidad absoluta y relativa del acto administrativo en Costa Rica

En Costa Rica, la nulidad absoluta del acto administrativo se produce cuando falta totalmente, real o jurídicamente, uno o varios de sus elementos constitutivos (artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública). La nulidad relativa se produce cuando uno de esos elementos es imperfecto pero la imperfección todavía permite alcanzar el fin del acto (artículo 167). De esa diferencia depende casi todo lo demás: si el acto se presume legítimo y debe obedecerse, si la Administración puede corregirlo, desde cuándo surte efecto su anulación, si puede anularlo ella misma sin acudir al juez y cuánto tiempo hay para impugnarlo.

La Ley General de la Administración Pública de 1978 regula la invalidez del acto en sus artículos 158 a 189. Su redacción se discutió en 1970 en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, con Eduardo Ortiz Ortiz explicando y defendiendo el texto ante los diputados, y el Código Procesal Contencioso-Administrativo de 2006 reformó después sus plazos. Esta guía expone ese régimen con el texto vigente, las actas de ambas leyes, la jurisprudencia de la Sala Primera y de la Sala Constitucional y los dictámenes de la Procuraduría General de la República.

Los elementos del acto: dónde nace el vicio

Para saber si un acto es nulo hay que empezar por sus elementos, porque la invalidez es siempre la falta o el defecto de alguno de ellos. El artículo 158 lo dice en esos términos: la falta o defecto de algún requisito del acto, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento, «constituirá un vicio de éste», y será inválido el acto «sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico». Las infracciones insustanciales no invalidan el acto, aunque pueden generar responsabilidad disciplinaria del servidor (artículo 158.5).

La ley enumera esos elementos en los artículos 128 a 136. El sujeto exige que el acto lo dicte el órgano competente, por medio del servidor regularmente designado (artículo 129). El procedimiento exige cumplir los trámites sustanciales previstos (el mismo artículo 129). La forma es, por regla, la escrita, con indicación del órgano, el derecho aplicable, la disposición, la fecha y la firma (artículo 134), y ciertos actos deben ir motivados, como los que limitan o deniegan derechos y los que resuelven recursos (artículo 136). El motivo son los hechos que justifican el acto y debe ser legítimo y existir tal como se tomó en cuenta (artículo 133). El contenido es lo que el acto dispone, y debe ser lícito, posible, claro, preciso y proporcionado al fin (artículo 132). El fin lo fija el ordenamiento, y perseguir uno distinto en detrimento del principal es desviación de poder (artículo 131).

A esos elementos se suma un límite propio de la discrecionalidad: el acto discrecional es inválido también cuando viola «reglas elementales de lógica, de justicia o de conveniencia» (artículo 160).

La línea que traza la ley entre una nulidad y otra

El artículo 165 dispone que la invalidez puede manifestarse como nulidad absoluta o relativa «según la gravedad de la violación cometida». La ley adoptó así un sistema de dos grados, y lo hizo de forma deliberada. La exposición de motivos del proyecto original, presentado por el Poder Ejecutivo en diciembre de 1969 (expediente 4118), lo explicaba en una frase: «Se distinguen únicamente dos tipos de invalidez, la absoluta (por falta total de un elemento o imposibilidad de obtención del fin perseguido) y la relativa (por simple defecto del elemento con posibilidad de lograr el fin)».

La cláusula del fin tiene una historia. Ortiz Ortiz explicó a la Comisión, en la sesión del 1 de abril de 1970, que la incluyeron como «una válvula de seguridad en el sentido de no dejar un vicio que impida la realización de un acto se pueda considerar como simple nulidad relativa». En esa misma sesión se recortó el artículo que definía la nulidad absoluta, que desde entonces termina en «real o jurídicamente», y la imposibilidad de alcanzar el fin quedó en el artículo de la nulidad relativa como excepción que la convierte en absoluta.

La Sala Primera aplica esa distinción a cada elemento. Sobre el motivo, por ejemplo, ha dicho:

Frente a la duda, la ley se inclina por mantener el acto. El artículo 168 ordena que, si hay duda sobre la existencia, la calificación o la importancia del vicio, se esté «a la consecuencia más favorable a la conservación del acto». En la Comisión de 1970 Ortiz lo resumió como un criterio de economía: «no se deben anular los actos sino en casos extremos». La Sala Primera llama a esa regla favor acti y la considera uno de los parámetros básicos de la interpretación en derecho administrativo (507-F-S1-2025); por eso anula solo la parte viciada cuando el resto del acto es independiente (artículo 164) y rechaza la nulidad por la nulidad misma cuando el vicio quedó subsanado sin causar indefensión (1294-F-S1-2026).

Ejemplos de vicios según la jurisprudencia

La ley define los grados de invalidez en abstracto, y son las sentencias las que muestran dónde cae cada vicio concreto.

El motivo falso o inexistente produce nulidad absoluta. Así lo sostuvo la Sala Primera en el voto 1485-F-S1-2024, citado arriba. En los actos reglados la regla es todavía más clara, porque la ley fija de antemano los hechos que deben concurrir. En un caso de pensión otorgada sin que existiera el supuesto de hecho, la Sala rechazó que el vicio fuera una simple imperfección:

La incompetencia depende de su clase. La incompetencia por territorio o por materia es absoluta; la de grado, cuando un órgano inferior dicta lo que correspondía al superior de la misma línea, genera en principio nulidad relativa. En un despido firmado por el subgerente del Instituto Nacional de Seguros cuando la competencia era del gerente, la Sala Primera calificó el vicio como relativo y aceptó que el acto posterior del gerente lo convalidara (1489-F-S1-2017).

La motivación insuficiente admite corrección. La Sala Primera ha dicho que la motivación puede ser corregida, ampliada o completada, y en un concurso del Servicio Civil tuvo por subsanada la falta de explicación de una nota mediante un oficio posterior (votos 1485-F-S1-2024 y 1294-F-S1-2026).

Los actos reglados tienen una protección especial. No pueden impugnarse ni anularse por incompetencia relativa, vicio de forma en la manifestación ni desviación de poder cuando son reglados en cuanto a motivo y contenido (artículo 161): si el resultado era el único que la ley permitía, esos defectos no cambian lo decidido.

El juez no revisa de oficio cualquier vicio. Solo debe declarar sin petición de parte las infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, y la incompetencia relativa nunca puede declararse de oficio (artículo 182).

La nulidad civil es otra cosa

Buena parte de quienes buscan «nulidad absoluta y relativa» en Costa Rica encuentran respuestas del Código Civil, y las dos regulaciones no coinciden. El Código Civil declara nulo de nulidad absoluta el acto o contrato al que le falta una condición esencial, un requisito que la ley exige o que celebra una persona absolutamente incapaz (artículo 835); la nulidad relativa corresponde a las condiciones imperfectas, a los requisitos establecidos en interés de las partes y a los incapaces relativos (artículo 836). En el derecho civil la nulidad absoluta puede alegarla todo el que tenga interés y no se subsana por ratificación (artículo 837), mientras que la relativa solo la alega la persona protegida y se subsana por confirmación (artículo 838); la acción de rescisión prescribe en cuatro años (artículo 841).

El acto administrativo no se rige por esas reglas. El artículo 9 de la LGAP declara el ordenamiento administrativo «independiente de otros ramos del derecho» y solo admite el derecho privado cuando no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita. La LGAP tiene su propio criterio de clasificación, basado en los elementos del acto y en su fin, y sus propios plazos y efectos. Trasladar al acto administrativo la idea civil de que la nulidad relativa protege el interés de una parte lleva a errores de calificación.

Anulación de oficio: cuándo puede la Administración anular su propio acto

Los actos que reconocen derechos a una persona gozan de estabilidad, y la Sala Constitucional protege esa estabilidad bajo el nombre de principio de intangibilidad de los actos propios (voto 2026-30947). Fuera del supuesto del artículo 173, la Administración «no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado» y debe acudir al juez mediante el proceso de lesividad (artículo 183.3). El artículo 173 es la excepción: permite anular en vía administrativa el acto declaratorio de derechos cuya nulidad absoluta sea evidente y manifiesta.

La expresión se incorporó al proyecto en la Comisión de 1970. El texto original permitía a la Administración anular cualquier acto absolutamente nulo, y ante la objeción de que la calificación quedaba en sus manos, Ortiz Ortiz propuso restringirlo:

En la misma sesión explicó el fundamento: el proceso de lesividad protege la confianza de quien tiene un derecho derivado de un acto administrativo, pero cuando la nulidad es absoluta, evidente y clara, el titular no tiene una expectativa bien fundada de conservarlo.

La Sala Constitucional ha fijado el alcance de la expresión:

La Procuraduría aplica el mismo criterio. Consideró evidente la nulidad del nombramiento del sobrino de un regidor en un comité cantonal de deportes, porque su existencia «se corrobora con la sola confrontación» del nombramiento con la prohibición de parentesco (dictamen C-270-2018), y advierte que la prueba del procedimiento debe acreditar la nulidad «sin ningún margen de duda y sin necesidad de interpretaciones o análisis adicionales» (dictamen C-141-2026).

Los requisitos del artículo 173

La anulación administrativa exige, en el orden en que la ley los organiza:

1. Un acto declaratorio de derechos. Si el acto no reconoce derechos, por ejemplo un acuerdo genérico sin destinatarios individualizados, se anula por la vía ordinaria de los artículos 174 y 180, sin el procedimiento del 173 ni lesividad (dictamen C-023-2026).
2. Un procedimiento administrativo ordinario con audiencia a las partes involucradas (artículo 173.3), abierto por el órgano competente. En las municipalidades es el concejo, y no la alcaldía, quien debe iniciarlo (dictamen C-141-2025).
3. El dictamen favorable de la Procuraduría, obligatorio y vinculante, o el de la Contraloría cuando el acto se relaciona directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad (artículo 173.1). Se pide después de concluido el procedimiento y antes del acto final (dictamen C-155-2012); si el órgano ya declaró la nulidad antes de pedirlo, la Procuraduría devuelve el expediente (dictamen C-023-2026). Si el dictamen es negativo, la Administración no puede anular y debe acudir, si lo estima procedente, a la lesividad (dictamen C-141-2025).
4. La declaración del órgano competente: el ministro del ramo en la Administración central, o el órgano superior supremo de la jerarquía en los demás entes (artículo 173.2).
5. El plazo. La potestad caduca en un año desde la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren (artículo 173.4). Un pago de dinero es un acto de efecto inmediato, de modo que el año corre desde que se adoptó (dictamen C-013-2022); vencido el plazo, la Procuraduría se abstiene de dictaminar (dictamen C-169-2024).

La sanción por incumplirlos está en la misma norma. La anulación hecha contra el artículo 173, por omitir sus formalidades o porque la nulidad no era absoluta, evidente y manifiesta, «será absolutamente nula», y la Administración queda obligada al pago de daños, perjuicios y costas, sin perjuicio de la responsabilidad personal del servidor (artículo 173.5). Esta regla también viene de 1970: Piza Escalante la presentó en la Comisión para que la anulación hecha incorrectamente fuera a su vez absolutamente nula.

Desde 1991 la Sala Constitucional ha protegido por la vía del amparo a quien ve anulado un derecho sin cumplir esos requisitos, con el argumento de que la Administración debe «allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final» (voto 1991-1563). En 2026 esa línea convive con otra: cuando lo discutido es si el derecho existe o si la situación está consolidada, la Sala remite el asunto a la jurisdicción ordinaria (voto 2026-24773); cuando el derecho es claro y la Administración lo desconoció unilateralmente, sigue acogiendo el amparo (voto 2026-30947).

La anulación de oficio conviene distinguirla de la revocación. La anulación elimina un acto inválido; la revocación extingue un acto válido por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, cuando hay divergencia grave entre sus efectos y el interés público (artículos 152 y 153).

El proceso de lesividad

Cuando la nulidad no es evidente y manifiesta, o cuando es relativa, la Administración que quiere eliminar un acto que declaró derechos debe demandar la nulidad de su propio acto ante el Tribunal Contencioso Administrativo. En 1970 Piza Escalante advirtió que sin esa vía quedaría «un campo ahí de nadie» para la nulidad absoluta que no es manifiesta, y la ley lo cubrió con la lesividad (artículo 183.3 de la LGAP).

El procedimiento tiene dos pasos, regulados en el Código Procesal Contencioso-Administrativo. Primero, el superior jerárquico supremo debe declarar el acto lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, dentro del año siguiente a su dictado; si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, la declaratoria puede hacerse mientras perduren sus efectos, pero entonces la sentencia anulará el acto solo para el futuro (artículos 10.5 y 34.1). Segundo, la demanda debe presentarse dentro del año siguiente a la firmeza de esa declaratoria (artículo 39.1.e). La lesividad sobre bienes del dominio público no está sujeta a plazo (artículo 34.2).

Los plazos se aplican con rigor. En el voto 1967-F-S1-2020, la Sala Primera confirmó por mayoría la caducidad de una declaratoria de lesividad dictada cuatro años después del acto. En el voto 507-F-S1-2025, también por mayoría, anuló un beneficio de pensión pero solo hacia el futuro, porque la lesividad se declaró más de un año después de dictadas las conductas. Y cuando la Procuraduría se niega a dictaminar porque el vicio no es evidente, la nulidad conserva su carácter absoluto y la Administración puede obtenerla por la vía de la lesividad (591-F-S1-2022).

La simetría de plazos entre la Administración y el particular fue una decisión consciente. Cuando en 2005 la diputada Rodríguez Arias preguntó en la Comisión de Asuntos Jurídicos por qué el plazo de lesividad era de solo un año, el entonces magistrado Óscar González Camacho, que coordinó la comisión redactora del Código, respondió que era el mismo plazo del administrado para impugnar, y que en la nulidad absoluta con efectos continuados ambos corren desde que cesan los efectos, porque «los privilegios procesales, en este campo no caben» (sesión n.º 20, del 30 de agosto de 2005).

Plazos para impugnar un acto nulo

En derecho administrativo la impugnación de un acto nulo está sujeta a plazos de caducidad, y quien piensa en la prescripción civil suele calcularlos mal. Para el administrado, la regla general es un año desde la notificación o la publicación del acto (artículo 39 del CPCA), y la demanda sigue el trámite que explicamos en cómo demandar al Estado. El acto absolutamente nulo tiene un régimen propio. El artículo 175 de la LGAP permite impugnarlo en vía administrativa o judicial en el plazo de un año desde su comunicación y, si sus efectos son continuados, desde que estos cesan. El artículo 40 del CPCA completa la regla: los actos absolutamente nulos son impugnables mientras subsistan sus efectos continuados, pero únicamente para su anulación e inaplicabilidad futura, y el año corre desde el cese de esos efectos.

La redacción final de esa norma salió de una propuesta del Dr. González en la subcomisión legislativa que revisó el proyecto (acta n.º 14, del 30 de marzo de 2005, folio 941), donde la justificó en que los actos absolutamente nulos no son convalidables ni subsanables. Ante la Comisión de Asuntos Jurídicos la explicó así:

La clave está en qué es un efecto continuado. La Sala Primera, en la sentencia 1426-F-S1-2012, lo define como propio de las relaciones de duración, cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica de la persona; una denegatoria que se agota en un solo momento tiene efecto instantáneo, y contra ella corre el año ordinario:

Los actos de alcance general, como un decreto, tampoco son de efectos continuados: su aplicación en el tiempo deriva de su vigencia normativa (702-F-S1-2026). Quien quiera cuestionarlos puede impugnar sus actos de aplicación individual (artículo 37.3 del CPCA).

Un último límite es el acto consentido. No es admisible la pretensión de nulidad contra los actos viciados que hayan sido consentidos expresamente o sean reproducción de otros anteriores, definitivos y firmes, o confirmatorios de los consentidos (artículo 38.1 del CPCA). El acto relativamente nulo que no se impugna a tiempo queda firme y se consolida.

Convalidar, sanear o convertir el acto

La ley ofrece tres formas de rescatar un acto viciado, todas limitadas por el grado del vicio.

La convalidación corrige un acto relativamente nulo por vicio en la forma, en el contenido o en la competencia mediante un acto nuevo que mencione el vicio y su corrección, y tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado (artículo 187). El saneamiento remedia la ausencia de una formalidad sustancial, como una autorización obligatoria, una propuesta de otro órgano o la petición del administrado, que puede darse después del acto con una manifestación de conformidad; no procede frente a la omisión de dictámenes ni cuando la omisión impide el fin del acto, y también es retroactivo (artículo 188). La conversión transforma un acto inválido, sea absoluta o relativamente nulo, en otro válido distinto, siempre que el primero reúna los requisitos del segundo, y rige desde su fecha (artículo 189).

El acto absolutamente nulo queda fuera de las dos primeras: «no se podrá arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación» (artículo 172).

Efectos de la nulidad absoluta y relativa, y responsabilidad

La anulación del acto absolutamente nulo tiene efecto «puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto», sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe (artículo 171). En la Comisión de 1970 Ortiz lo explicó con una imagen: cuando hay un acto absolutamente nulo, el acto desaparece, «como si nunca se hubiera dictado». La anulación del acto relativamente nulo, en cambio, rige solo hacia el futuro, salvo que la retroactividad sea necesaria para evitar daños al destinatario, a terceros o al interés público (artículo 178).

El CPCA añade una regla procesal: la nulidad declarada en un proceso presentado dentro del año tiene efectos retroactivos, y lo mismo la de un proceso de lesividad interpuesto dentro del año del artículo 34 (artículo 39.2); fuera de esos plazos, la sentencia anula solo para el futuro (artículos 34.1 y 40).

Ejecutar un acto nulo tiene consecuencias. Si el acto es absolutamente nulo, ordenar su ejecución genera responsabilidad civil de la Administración y responsabilidad civil, administrativa y eventualmente penal del servidor (artículo 170). Si es relativamente nulo, responde civilmente la Administración y el servidor solo cuando haya dolo o culpa grave (artículo 177). Los daños causados por un acto inválido se reclaman conforme al régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado, y la impugnación en sede administrativa sigue las reglas de los recursos de revocatoria y apelación de la LGAP. Si necesita asesoría sobre un acto concreto, puede consultar nuestra área de vía administrativa y recursos.

Preguntas frecuentes

¿Cuál es la diferencia entre nulidad absoluta y relativa del acto administrativo?

Hay nulidad absoluta cuando falta totalmente, real o jurídicamente, uno o varios de los elementos constitutivos del acto (artículo 166 de la LGAP). Hay nulidad relativa cuando uno de esos elementos es imperfecto, salvo que la imperfección impida realizar el fin del acto, en cuyo caso la nulidad es absoluta (artículo 167). El acto absolutamente nulo no se presume legítimo ni puede ejecutarse; el relativamente nulo se presume legítimo y debe obedecerse mientras no se anule en firme.

¿Qué es una nulidad absoluta, evidente y manifiesta?

Es la nulidad absoluta que se percibe sin esfuerzo interpretativo. La Sala Constitucional la describe como la que resulta patente, notoria y ostensible, y que se comprueba con solo confrontar el acto con la norma que lo regula (voto 2006-4716). Solo esa nulidad permite a la Administración anular en vía administrativa un acto que declara derechos, con el procedimiento del artículo 173 de la LGAP.

¿Puede la Administración anular un acto que me reconoció un derecho?

Solo por dos caminos. Si la nulidad es absoluta, evidente y manifiesta, puede anularlo ella misma después de un procedimiento ordinario con audiencia y con dictamen favorable y vinculante de la Procuraduría, o de la Contraloría en materia presupuestaria y de contratación (artículo 173 de la LGAP). En los demás casos debe declararlo lesivo y demandar su nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo (artículo 183.3 de la LGAP y artículo 34 del CPCA).

¿Qué pasa si la Administración anula un acto sin seguir el artículo 173?

La anulación es a su vez absolutamente nula, y la Administración queda obligada al pago de daños, perjuicios y costas, sin perjuicio de la responsabilidad personal del servidor (artículo 173.5 de la LGAP). Así ocurre si se omite el dictamen, si el dictamen es desfavorable, si no hubo procedimiento ordinario o si la nulidad no era absoluta, evidente y manifiesta.

¿Cuánto tiempo tiene la Administración para anular un acto nulo?

La potestad del artículo 173 caduca en un año desde la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren (artículo 173.4 de la LGAP). Para el proceso de lesividad, el superior jerárquico supremo debe declarar lesivo el acto dentro del año siguiente a su dictado, salvo que tenga vicios de nulidad absoluta, caso en que puede hacerlo mientras perduren sus efectos; luego hay un año para presentar la demanda (artículos 34 y 39 del CPCA).

¿Cuánto tiempo tengo para impugnar un acto administrativo nulo?

Por regla general, un año desde la notificación o la publicación del acto (artículo 39 del CPCA). Si el acto es absolutamente nulo y sus efectos son continuados, puede impugnarse mientras subsistan, solo para su anulación e inaplicabilidad futura, y el año corre desde que cesan (artículo 40 del CPCA y artículo 175 de la LGAP).

¿La nulidad absoluta del acto administrativo prescribe?

En derecho administrativo rigen plazos de caducidad. El administrado tiene un año desde la comunicación del acto para impugnarlo (artículo 175 de la LGAP y artículo 39 del CPCA). Si el acto absolutamente nulo tiene efectos continuados, puede impugnarse mientras subsistan, pero solo para anularlo hacia el futuro, y el año corre desde que cesan (artículo 40 del CPCA). La regla civil es otra: la nulidad absoluta de un contrato privado no se subsana por un lapso menor que el de la prescripción ordinaria (artículo 837 del Código Civil).

¿Se puede corregir un acto administrativo con un vicio?

El acto relativamente nulo puede convalidarse con un nuevo acto que mencione el vicio y su corrección, o sanearse cuando faltó una formalidad sustancial, y ambas figuras tienen efecto retroactivo (artículos 187 y 188 de la LGAP). El acto absolutamente nulo no admite saneamiento ni convalidación (artículo 172). Cualquiera de los dos puede convertirse en otro acto válido distinto si reúne sus requisitos (artículo 189).

¿La nulidad del acto administrativo es la misma que la nulidad del Código Civil?

No coinciden. El Código Civil organiza la nulidad de los actos y contratos privados en sus artículos 835 a 841, con reglas propias de legitimación, ratificación y prescripción. El acto administrativo se rige por la LGAP, que el artículo 9 declara independiente de otros ramos del derecho; el Código Civil solo se aplica si falta norma administrativa, escrita o no escrita.

Fuentes