Dominio Público y Concesiones Demaniales

El artículo 261 del Código Civil define las cosas públicas en dos categorías: (i) las que por ley están destinadas de modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y (ii) aquellas «de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público». Quedan así dentro del dominio público las plazas, calles, parques, playas, ríos, carreteras y los edificios afectos a un servicio público. El propio artículo aclara que los demás bienes son privados, aunque pertenezcan al Estado o a los municipios: la mera titularidad estatal no convierte un bien en demanial.

El artículo 262 dispone que las cosas públicas «están fuera del comercio», de donde la doctrina y la jurisprudencia derivan los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Esa exclusión cede únicamente cuando la propia ley desafecta el bien y lo separa del uso público al que estaba destinado.

El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública regula los permisos de uso del dominio público y los demás actos que otorgan a un administrado un derecho a título precario. La Administración puede revocarlos «por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad de la Administración», pero el propio artículo aclara que la revocación «no deberá ser intempestiva ni arbitraria» y exige otorgar un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.

De esa precariedad nace una zona gris donde una revocación apresurada o sin motivación adecuada es revisable, aun cuando el título sea precario.

Las concesiones sobre bienes del dominio público se rigen por las leyes sectoriales —zona marítimo terrestre, aguas, caminos, obra pública, telecomunicaciones, electricidad—, en desarrollo de la reserva legal del artículo 121, inciso 14, de la Constitución, según el cual le corresponde a la Asamblea Legislativa decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

Cuando la Administración pretende revocar una concesión —que es un acto declaratorio de derechos subjetivos—, el artículo 155 de la LGAP impone un régimen estricto: la revocación la dicta el jerarca del ente respectivo, previo dictamen favorable de la Contraloría General de la República, y debe contener simultáneamente el reconocimiento —y, si es posible, el cálculo— de la indemnización completa de los daños y perjuicios, so pena de nulidad absoluta. La liquidación corresponde a la Administración en el mes posterior a la solicitud o recurso del administrado.

La Administración responde por todos los daños causados por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (art. 190 de la LGAP). Cuando el daño proviene de la falta de un servidor en el ejercicio del cargo —conducta ilícita—, la reparación alcanza al daño emergente y al lucro cesante (art. 191).

Distinta es la responsabilidad por conducta lícita o funcionamiento normal —típicamente, la revocatoria de una concesión por interés público sobrevenido—. El artículo 194 reconoce esa responsabilidad por «sacrificio especial», pero limita la indemnización: «la indemnización deberá cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante». Encuadrar correctamente la causa de la revocatoria define el alcance económico del reclamo.

La Administración titular del dominio público está facultada para recuperar de oficio los bienes demaniales ocupados sin título legítimo, en ejercicio de la autotutela administrativa. El desalojo debe respetar el debido proceso del procedimiento ordinario regulado en los artículos 308 y 309 de la LGAP —con traslado de cargos, comparecencia oral y privada y derecho de defensa—; su omisión causa nulidad.

En materia de zona marítimo terrestre, la Ley N.° 6043 establece reglas específicas de sanciones y desalojo de ocupantes, que se tratan en el área específica de Zona Marítimo Terrestre.

Las decisiones de la Administración sobre bienes demaniales —denegatoria de permiso o concesión, revocatoria, caducidad, orden de desalojo, sanción por ocupación— son impugnables. Los actos municipales se recurren con los recursos del Código Municipal (revocatoria y apelación dentro del quinto día, esta última ante el Tribunal Contencioso-Administrativo como jerarca impropio); los demás actos, con los recursos ordinarios de la LGAP. En materia municipal el agotamiento de la vía administrativa es preceptivo (art. 31 del CPCA, supuesto del art. 173 de la Constitución).

Agotada la vía, la jurisdicción contencioso-administrativa puede anular el acto, restablecer al concesionario en su derecho y condenar al Estado al pago de la indemnización (art. 42 del CPCA). Cuando el desalojo o la revocatoria es inminente, conviene pedir medidas cautelares de urgencia para suspender los efectos del acto mientras se resuelve el fondo (art. 19 del CPCA).