La Sala Constitucional y la Ley Marco de APP: qué artículos cayeron y qué pasa ahora con los proyectos de infraestructura

En síntesis. El 9 de setiembre de 2026 la Sala Constitucional evacuó la consulta facultativa sobre el proyecto de Ley Marco de las Asociaciones Público Privadas (expediente legislativo 24.009), aprobado en primer debate el 18 de mayo. Por mayoría, declaró inconstitucionales los artículos que crean y organizan la Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas (ANAPP), por infringir la autonomía que protegen los artículos 188 y 189 de la Constitución. También declaró inconstitucionales la norma que eximía a la agencia de controles de la Contraloría y las que sacaban a su personal del empleo público. Según la prensa, cayeron además normas sobre tarifas y multas de la Aresep y la ventaja en la evaluación para quien propone una iniciativa privada; las normas ambientales se sostuvieron. Como los vicios son de fondo, la Asamblea conserva la decisión final (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Mientras tanto rige la Ley 7762 de concesión de obra pública y el Consejo Nacional de Concesiones sigue a cargo.

Nota sobre las fuentes: al 18 de setiembre de 2026 la Sala no había publicado el texto íntegro del voto 2026-034680. Este análisis se apoya en la redacción final del proyecto y en el escrito de consulta, documentos oficiales del expediente, y en la parte dispositiva del voto tal como la citaron El Observador, La Nación y Delfino. Lo actualizaremos cuando el texto completo esté en Nexus.

El proyecto 24.009 era la apuesta para reemplazar el régimen de concesiones de 1998 por un marco general de asociaciones público-privadas, con una agencia nueva al frente. La Sala objetó precisamente esa agencia, que es la pieza sobre la que descansa el resto del texto. Para quien estructura, financia u oferta proyectos de infraestructura con el Estado, la pregunta práctica tiene dos partes: qué queda del proyecto y qué reglas aplican hoy. Esta pieza responde las dos, con la jurisprudencia en la que se apoya cada decisión de la Sala.

Qué es el proyecto 24.009 y en qué punto está

El proyecto se presentó el 26 de octubre de 2023, con la firma principal del entonces diputado Luis Diego Vargas Rodríguez, y la Comisión de Infraestructura lo dictaminó de forma unánime el 28 de octubre de 2024. El plenario lo aprobó en primer debate el 18 de mayo de 2026, por 47 votos contra 7, y la redacción final se firmó el 21 de mayo. Ese mismo día, veinte diputados de Liberación Nacional, el Frente Amplio, la Unidad Social Cristiana y la Coalición Agenda Ciudadana presentaron la consulta facultativa, que la ley permite a diez diputados o más «después de aprobados en primer debate» (artículos 96 inciso b) y 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Mientras la Sala estudia la consulta, solo queda suspendida la votación final (artículo 100).

En sustancia, el proyecto define la asociación público-privada como «un modelo de colaboración a largo plazo entre sujetos de derecho público y sujetos de derecho privado» (artículo 3), con contratos de entre cinco y cincuenta años (artículo 15), y crea la ANAPP como «una entidad de derecho público de carácter no estatal, con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio» (artículo 23). La agencia tendría una Junta Directiva integrada por los jerarcas de Mideplán, Hacienda y la Presidencia (artículo 27) y una Dirección General encargada de estructurar y licitar los proyectos. El texto deroga la Ley 7762 y la Ley 8643 (artículo 61), traslada a la ANAPP las funciones del Consejo Nacional de Concesiones y, según su última disposición, «rige a partir de su publicación», con doce meses para reglamentarlo (artículo 62).

Lo que declaró la Sala

La consulta planteó diez motivos, todos de fondo. La figura 1 los ordena norma por norma, con la fuente de cada dato: las tres primeras filas reproducen la parte dispositiva que la prensa citó textualmente, y las demás provienen de las reseñas del voto. Cada decisión se apoya en una línea que la Sala ha construido durante tres décadas, y así se expone a continuación.

La agencia

El núcleo del fallo es la ANAPP. Los consultantes sostuvieron que la agencia es «una institución autónoma encubierta, no un "ente público no estatal"», y que por eso su creación exigía la votación de dos tercios que la Constitución reserva para los nuevos entes autónomos. La Constitución dispone que las instituciones autónomas «gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno» (artículo 188), y cuenta entre ellas a «los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros» (artículo 189 inciso 3).

La Sala respondió así, según la parte dispositiva citada por El Observador: «Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 23, 24 párrafo segundo, 25, 26, 27, 30 inciso d) y 36 inciso h), del proyecto de ley son inconstitucionales por infringir el principio constitucional de autonomía derivado de los numerales 188 y 189 inciso 3 de la Constitución Política». Los magistrados Fernando Castillo, Luis Fernando Salazar y Anamari Garro salvaron el voto y consideraron que esas disposiciones son constitucionales. La redactora fue la magistrada Ingrid Hess.

La calificación de «no estatal» tiene historia. La Procuraduría advirtió hace veinticinco años que «tradicionalmente el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público» (opinión jurídica OJ-001-2001). La ANAPP reunía esos rasgos: la creaba el Estado, la dirigían tres ministros, se financiaba con transferencias del Gobierno central y con un porcentaje de un impuesto, y el artículo 26 la eximía del control presupuestario, del Servicio Civil y de la Ley Marco de Empleo Público.

Quien defienda el proyecto invocará el voto 8675-2005, sobre la Ley Nacional de Emergencias. Allí la Sala admitió que una ley diera personalidad jurídica instrumental a un órgano sin los dos tercios del artículo 189, porque «el empleo (no abusivo) de esta figura no resulta inconstitucional», y aceptó que la Comisión de Emergencias dictara resoluciones vinculantes para instituciones autónomas dentro de su competencia sobre riesgo. La diferencia con la ANAPP es de escala: el proyecto llama «entidad» a la agencia y le entrega la estructuración, la licitación y el dictamen sobre los contratos de toda la Administración, sin una emergencia que lo explique. El texto íntegro dirá cuál de las dos lecturas pesó en la mayoría y cuál en los votos salvados.

Las normas afectadas son la creación de la agencia, sus convenios obligatorios con la Administración, su patrimonio, que incluía el 2 % de lo recaudado por el impuesto a la propiedad de vehículos, su régimen jurídico, su Junta Directiva, la potestad de su Dirección General de desarrollar directamente las etapas de prefactibilidad, factibilidad, licitación y adjudicación, y el dictamen vinculante que esa Dirección emitiría para modificar, ceder o terminar los contratos. El razonamiento completo se conocerá con el texto íntegro. Lo que ya puede afirmarse es su efecto: la arquitectura institucional del proyecto queda sin respaldo constitucional, y con ella el traspaso de las funciones del Consejo Nacional de Concesiones.

Municipalidades, universidades, la CCSS y el PANI

La Sala declaró inconstitucionales también los artículos 24, 30 inciso d) y 36 incisos c), e) y h) frente a los artículos 55, 73, 84, 170 y 188 de la Constitución, que protegen la autonomía del PANI, la CCSS, las universidades, las municipalidades y las instituciones autónomas. El proyecto obligaba a toda administración titular, incluidas las autónomas, a convenir con la ANAPP, a dejar en manos de su Dirección General la estructuración y la licitación de los proyectos y a pedir su dictamen para modificar o terminar los contratos.

Es la misma respuesta que la Sala dio en 2021 a la Ley Marco de Empleo Público, cuando declaró inconstitucional someter a las universidades, la CCSS y las municipalidades a la dirección del Poder Ejecutivo y a la rectoría de Mideplán. De la CCSS dijo que «aun el mismo legislador no puede sujetarla a órdenes, directrices y regulaciones de un órgano del Poder Ejecutivo», y de las universidades, que su autonomía «las protege frente al Poder Ejecutivo y al resto de la Administración Pública; pero también frente a la ley» (voto 17098-2021). En lo municipal la regla viene del voto 5445-99: «sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión». Para las instituciones autónomas, la Sala sostiene desde 1994 que «establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional» (voto 3309-94); en 1999, al evacuar la consulta sobre la Ley de Administración Financiera, declaró inconstitucional exigirles una constancia previa de la Autoridad Presupuestaria, porque «viola el principio de autonomía consagrado en favor de tales entidades» (voto 919-99); y en 1992 anuló una norma que permitía intervenir en la independencia administrativa del PANI (voto 495-92). Obligar a esas entidades a convenir con la ANAPP y a pedirle dictamen antes de modificar sus propios contratos se ubica en esa línea.

Contraloría

El artículo 26 inciso e) sacaba a la ANAPP de tres artículos de la Ley Orgánica de la Contraloría: el 18, que somete los presupuestos a aprobación de la Contraloría; el 20, que exige su aprobación de los contratos antes de que se ejecuten; y el 78, que considera servidores públicos, para efectos de esa ley, a quienes trabajan en entes públicos no estatales. La Sala lo declaró inconstitucional «por infracción de los artículos 183 y 184 de la Norma Fundamental», que dan a la Contraloría la vigilancia de la Hacienda Pública.

La línea es firme. En 1998 la Sala anuló la norma que sacaba del refrendo los contratos de los bancos del Estado, y al aclarar ese fallo precisó que el refrendo «debe entenderse como parte de las atribuciones de fiscalización de la hacienda pública que le corresponde en exclusiva a la Contraloría», que es la única que puede modularlo según la naturaleza, el objeto y la cuantía de cada contratación (votos 5947-98 y 9524-99). En 2018, al evacuar la consulta sobre un proyecto que permitía delegar el refrendo, sostuvo que «el legislador ordinario, no cuenta, de modo alguno, con discrecionalidad para excluir totalmente al órgano contralor de la función relacionada con el refrendo de los contratos administrativos» (voto 2018-2396). Y en 2024 resumió la regla: las competencias de la Contraloría forman «una reserva o resguardo constitucional» y son «indisponibles para el legislador» cuando se busca rebajarlas o suprimirlas (voto 2024-21375). Esos dos votos se decidieron cuatro contra tres; en el de 2024, los disidentes parciales fueron los mismos tres magistrados que salvaron el voto sobre la ANAPP.

La propia Contraloría, al revisar una versión anterior del proyecto en noviembre de 2024, observó que su texto «pareciera someter a la aprobación de parte de la Contraloría la totalidad de los contratos» y propuso remitir a su Reglamento de Refrendo la definición de cuáles lo requieren (oficio 19189). Es la vía que la Sala reconoce desde 1999: la Contraloría modula el refrendo, y la ley no puede suprimirlo.

Empleo público

Los artículos 26 inciso f) y 33 excluían a la agencia de la Ley Marco de Empleo Público y regían a su personal por el Código de Trabajo. La Sala los declaró inconstitucionales «por infringir los numerales 33, 191 y 192 de la Constitución Política», que imponen un estatuto de servicio civil y el nombramiento por idoneidad comprobada. Según La Nación, los tres magistrados disidentes admitían esas normas si no alcanzaban a los funcionarios que participan en la gestión administrativa.

El punto de partida es el voto 1696-92: los artículos 191 y 192 «fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público» en el sector público. El precedente más cercano a la ANAPP es de 2023 y también lo redactó la magistrada Hess: la Sala anuló la reforma que remitía el régimen del personal del INA a la legislación laboral común, porque «no existe una libre configuración del legislador en cuanto a determinar la naturaleza del régimen jurídico de base aplicable a las relaciones de empleo», que depende de las funciones del ente (voto 31179-2023). La Procuraduría había llegado a la misma conclusión en 1995 para otro ente calificado de no estatal: «La naturaleza estatutaria de esas relaciones no se modifica por el hecho de que la Ley le califique de ente "no estatal"» (dictamen C-022-1995).

La minoría también tiene respaldo. El mismo voto de 2023 reconoce que «el legislador tiene amplias facultades para» disponer un régimen de empleo mixto, en el que quienes no realizan gestión pública se rigen por el derecho laboral común, y en 2021 la Sala consideró que los entes públicos no estatales de base corporativa «resultan razonablemente exceptuados del régimen de empleo público» (voto 17098-2021). Esos entes se financian sobre todo con los aportes de sus agremiados; la ANAPP viviría de transferencias del Gobierno y de un impuesto.

Tarifas, sanciones e iniciativa privada

Las reseñas de La Nación agregan cuatro grupos de normas. El artículo 40, que regulaba la intervención de la Aresep en los contratos con servicios públicos regulados, se declaró inconstitucional por mayoría frente al artículo 188, aunque la Sala sostuvo dos de sus reglas: el plazo reglamentario para que la Aresep emita su criterio, con el silencio entendido como ausencia de objeciones, y la posibilidad de que el contratista lleve a resolución de controversias una decisión tarifaria. El párrafo final del artículo 9, que permitía incluir en la tarifa o precio público los pagos y las inversiones del contrato, cayó por el principio de eficacia y eficiencia del artículo 182. Las multas de la Aresep de los artículos 21 inciso b) y 40 inciso d) cayeron por falta de certeza en materia sancionatoria.

La decisión sobre el artículo 9 tiene un antecedente que apunta en otra dirección. Cuando revisó en 1998 el proyecto que se convirtió en la Ley 7762, la Sala sostuvo que «el hecho de que un determinado costo se traslade o no al usuario ello no tiene relación alguna con la Constitución» y lo dejó a la decisión del legislador (voto 2318-98). El texto íntegro mostrará cómo se concilia ese criterio con el principio de eficiencia. En materia sancionatoria, la regla es la del voto 8193-2000: la tipicidad «debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones». Aquí también hay un matiz: en agosto de 2025 la Sala validó la multa fija de 150 salarios base del artículo 50 de la Ley 7762, porque «su imposición no se produce de manera inmediata ni mecánica frente a la constatación de una infracción» y exige un procedimiento previo (voto 2025-27397).

La cuarta norma interesa a cualquier empresa que piense proponer un proyecto. El artículo 44 inciso i) daba al proponente de una iniciativa privada «derecho a una retribución en la evaluación de la oferta» en la licitación posterior. La Sala la consideró contraria a la igualdad de trato y a la libre concurrencia que derivan del artículo 182. Es una línea conocida: desde el voto 998-98, la Sala entiende que la igualdad entre oferentes «se traduce en la prohibición para el Estado de imponer condiciones restrictivas para el acceso del concurso». La Ley 7762 vigente resuelve el punto de otro modo: el proponente «participará en la licitación en los mismos términos y condiciones que otros particulares» y recupera los costos de sus estudios si otro resulta adjudicatario (artículo 20). La historia de esa norma es elocuente: el proyecto de 1997 daba al proponente «hasta un diez por ciento del puntaje de calificación», fórmula que la Procuraduría aceptó entonces (opinión jurídica OJ-068-97), y la ley aprobada la dejó fuera. En 1999, al revisar la ley de taxis, la Sala ya había advertido que una tabla de evaluación que da puntos por la condición previa del oferente solo se sostiene como medida transitoria, porque como norma permanente «resulta inconstitucional por contravenir el principio de igualdad y de libre concurrencia» (voto 9527-99).

Delfino reporta además que cayó la posibilidad de crear por reglamento modalidades de APP no previstas en la ley (artículo 12 inciso c), por reserva de ley.

Lo que se sostuvo

La Sala no encontró vicio en las normas ambientales consultadas, entre ellas el papel de la Setena en estos proyectos (artículos 41, 43 incisos c) y d) y 46 inciso c), frente al artículo 50 de la Constitución), ni, según Delfino, en varias disposiciones sobre bienes públicos. Otros puntos se declararon inevacuables, lo que la Sala suele hacer cuando la consulta no expone con precisión los motivos de duda que exige el artículo 99 de su ley (voto 2026-16432). Todavía no se conoce qué resolvió sobre el límite de compromisos fiscales del artículo 14 ni sobre la delegación de potestades públicas.

¿Es vinculante? Qué sigue en la Asamblea

La regla está en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: «El dictamen de la Sala sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado». Todos los vicios de este voto son de fondo, así que la Asamblea conserva la decisión. El mismo artículo añade que el dictamen «no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad». En términos prácticos, una ley aprobada sin corregir llegaría a su primera acción de inconstitucionalidad con el criterio de la Sala ya adelantado, algo difícil de asumir para una norma que debe sostener contratos de hasta cincuenta años.

Hay un precedente de ese escenario. En 1993 la Sala objetó por el fondo una norma del proyecto de Ley de Hidrocarburos; la Asamblea la aprobó sin corregirla, y en 2002 la Sala la anuló en una acción de inconstitucionalidad porque «arrastra los vicios previamente apuntados al proyecto» (voto 2002-1221).

El Reglamento de la Asamblea fija el trámite en su artículo 146. El Presidente comunica la opinión al Plenario y, como hay objeciones, remite el expediente a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad por el plazo que fije; la Comisión puede pedir aclaración a la Sala y dictamina; el Plenario conoce ese dictamen, y si el texto se modifica el proyecto vuelve al primer lugar del capítulo de Primeros Debates. La Comisión tiene un límite: puede hacer los cambios que resulten de la opinión de la Sala, pero «lo que no puede hacer es extenderse más allá de lo resuelto» (voto 2010-12026). Rediseñar la agencia es la tarea central, porque la Sala objetó tanto su configuración como su intervención en entes autónomos.

Qué rige hoy para los proyectos de infraestructura

Hoy rige la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (Ley 7762), y el Consejo Nacional de Concesiones es la entidad técnica competente cuando el proyecto corresponde al Poder Ejecutivo (artículo 5.2). Los entes descentralizados, las empresas públicas y las municipalidades pueden convenir con el Consejo el procedimiento de selección y la ejecución del contrato (artículo 5.3, reformado por la Ley 9701). Nada de eso cambia con el voto de la Sala. La Sala revisó ese diseño antes de que la ley se aprobara y no encontró vicios en las normas consultadas (voto 2318-98).

Hay un detalle que el voto vuelve relevante para las concesiones en curso. Dos de las fórmulas que la Sala objetó en el proyecto ya están en la Ley 7762 y siguen vigentes: la multa fija de «cien salarios base mínimo» que la Aresep impone al concesionario cuando comprueba una denuncia por cobros irregulares o por un servicio deficiente (artículo 19 inciso b), y la posibilidad de considerar «dentro de la estructura tarifaria» los pagos y las inversiones de los contratos de optimización de activos (artículo 1, en la redacción de la Ley 9701). No consta que la Sala se haya pronunciado sobre ellas, y el antecedente más cercano apunta en otra dirección, porque en 2025 validó la multa fija del artículo 50 de la misma ley. Aun así, cuando se publique el texto íntegro del voto 2026-034680, un concesionario sancionado o un usuario afectado por una tarifa tendrá un argumento nuevo para cuestionarlas por la vía de la acción de inconstitucionalidad.

Para quien tiene un proyecto en marcha, la figura 3 resume el escenario. Los contratos vigentes y las adjudicaciones en firme quedarían protegidos por el Transitorio I incluso si la ley se aprobara. El punto sensible son las licitaciones en curso sin ofertas, que tendrían que adaptarse al régimen nuevo según el Transitorio II; conviene prever esa hipótesis en el cronograma y en las condiciones de la oferta. Quien prepara una iniciativa privada debe estructurarla hoy bajo el artículo 20 de la Ley 7762, sin contar con una ventaja en la evaluación, que la Sala ya consideró contraria a la igualdad de trato. Y las municipalidades e instituciones autónomas que evalúan un proyecto conservan, con la ley vigente y con el criterio de la Sala, la decisión sobre si convienen con el órgano técnico del Estado.

Por qué seguir de cerca este expediente

El régimen de asociaciones público-privadas define quién estructura los proyectos, cómo se asignan los riesgos, qué controla la Contraloría y cómo se resuelven las controversias durante décadas. El voto de la Sala marca los límites dentro de los cuales la Asamblea puede rediseñarlo, y cada cambio al texto altera la posición de los oferentes, los financistas y las administraciones titulares. En Corporación GC acompañamos proyectos de concesión e infraestructura bajo la Ley 7762, desde la estructuración y el refrendo ante la Contraloría hasta el litigio contencioso-administrativo contra los actos del Consejo Nacional de Concesiones, el MOPT y la Contraloría. Si su proyecto depende de este marco, puede conocer nuestra práctica de alianzas público-privadas e infraestructura o de contratación pública.

Preguntas frecuentes

¿La Ley Marco de las Asociaciones Público Privadas ya es ley en Costa Rica?

Todavía es un proyecto. El expediente 24.009 se aprobó en primer debate el 18 de mayo de 2026 y veinte diputados lo consultaron a la Sala Constitucional, que evacuó la consulta el 9 de setiembre de 2026 con el voto 2026-034680. El proyecto vuelve ahora a la Asamblea Legislativa, que debe decidir si lo corrige antes del segundo debate. Mientras tanto rige la Ley 7762.

¿Qué declaró inconstitucional la Sala?

Por mayoría, los artículos que crean y organizan la ANAPP, por infringir la autonomía de los artículos 188 y 189 de la Constitución. También la exención de la agencia frente a controles de la Contraloría y las normas que sacaban a su personal del empleo público. Según la prensa, también las normas sobre tarifas y multas de la Aresep, la ventaja en la evaluación para el proponente de una iniciativa privada y la intervención de la agencia en proyectos de entes con autonomía. Las normas ambientales consultadas se sostuvieron.

¿El dictamen obliga a la Asamblea a cambiar el proyecto?

El dictamen solo es vinculante en cuanto establezca trámites inconstitucionales (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Los vicios de este voto son de fondo, de modo que la Asamblea conserva la decisión. Si aprueba las normas sin corregirlas, quedarán expuestas a una acción de inconstitucionalidad posterior.

¿Sigue vigente la Ley 7762 y el Consejo Nacional de Concesiones?

Sí. La Ley 7762 rige para todos los contratos y procedimientos de concesión y el Consejo Nacional de Concesiones conserva sus competencias. Solo dejarían de regir si el proyecto llegara a ser ley, y aun entonces el Transitorio I mantiene la Ley 7762 para los contratos adjudicados en firme o en ejecución.

¿Qué pasaría con un contrato de concesión vigente si se aprueba la Ley Marco de APP?

Seguiría bajo la Ley 7762, salvo que la Administración y el concesionario acuerden juntos aplicar la nueva ley (Transitorio I). Las licitaciones sin adjudicación en firme tendrían que adaptarse, excepto si ya hay ofertas presentadas o adjudicación no firme, casos en que la Administración decide por acto motivado (Transitorio II).

¿El voto de la Sala afecta a las concesiones vigentes bajo la Ley 7762?

El voto evacúa una consulta sobre un proyecto y no anula ninguna norma vigente, así que los contratos y procedimientos de la Ley 7762 siguen su curso. Sin embargo, dos fórmulas que la Sala objetó en el proyecto ya existen en esa ley: la multa fija de cien salarios base que impone la Aresep (artículo 19 inciso b) y la inclusión de pagos e inversiones en la estructura tarifaria de los contratos de optimización de activos (artículo 1). Cuando se publique el texto íntegro del voto, podrán cuestionarse por la vía de la acción de inconstitucionalidad, aunque en 2025 la Sala validó la multa fija del artículo 50 de la misma ley.

¿Dónde puedo leer el voto 2026-034680?

Al 18 de setiembre de 2026 la Sala no había publicado el texto íntegro; la parte dispositiva se conoce por las citas textuales de la prensa. Cuando esté disponible aparecerá en Nexus, el buscador de jurisprudencia del Poder Judicial, y este análisis se actualizará con su enlace.

Fuentes