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Jurisprudencia destacada

Criterio variado · Derecho Administrativo

Legitimación pasiva del órgano con personalidad instrumental

La Sala Primera fijó que el órgano con personalidad jurídica instrumental es el centro último y único de imputación de sus actos: cuando el daño nace de su competencia exclusiva, la condena no alcanza al Estado. En el mismo fallo delimitó las potestades oficiosas del juez contencioso y la naturaleza del plazo para dictar sentencia.

El caso

El Consejo de Transporte Público declaró desierta en 2009 una licitación de ruta de autobús de 1996, después de que el representante de la empresa adjudicataria fuera condenado penalmente por uso de documento falso. El Tribunal anuló el acuerdo por falta de motivación y condenó al pago de daños en forma solidaria al Consejo y al Estado.

El análisis

La Sala mantuvo la nulidad y liberó al Estado. El Consejo tiene personalidad jurídica instrumental, de modo que es centro último y único de imputación de lo que hace dentro de su competencia. El artículo 12.2 del Código obliga a traer a los dos al proceso, y esa presencia procesal no decide quién paga.

El impacto

94 resoluciones la citan entre 2011 y 2026, con 43 del Tribunal Contencioso Administrativo y 31 de la propia Sala Primera. Su criterio llegó a la jurisdicción laboral por los casos del COSEVI y del CONAVI. En 2016 la Sala varió el criterio y añadió la responsabilidad subsidiaria del ente mayor.

El caso

Trece años separan la apertura del concurso de la sentencia de casación. En ese tiempo la ruta siguió operando en manos de la empresa cuyo representante había sido condenado, la competidora obtuvo una sentencia penal que no le sirvió para quedarse con la concesión, y la Administración resolvió el problema declarando desierto el procedimiento.

Ese acuerdo de marzo de 2009 es el acto que se anuló. El Tribunal Contencioso Administrativo encontró que carecía de motivación y ordenó al Consejo dictar uno nuevo, con los parámetros de los artículos 16, 136 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Esa nulidad nadie la discutió con éxito. Lo que llegó a la Sala Primera fue la condena en daños y perjuicios y las órdenes que el Tribunal había dictado de oficio.

  1. Los concursos

    Comisión Técnica de Transportes · 1996

    Concursos 02-96 y 03-96 para dos rutas de Alajuela. Transportes Montecillos gana las dos.

  2. La condena penal

    Tribunal Penal · 6 de diciembre de 2002

    Declara responsable de uso de documento falso al representante de la empresa adjudicataria.

  3. La licitación desierta

    Consejo de Transporte Público · 12 de marzo de 2009

    En vez de readjudicar, declara desierto el concurso 03-96.

  4. Primera instancia

    Tribunal Contencioso Administrativo · 19 de mayo de 2009

    Anula el acuerdo por falta de motivación y condena en daños al Consejo y al Estado, en forma solidaria.

  5. Casación

    Sala Primera · 11 de noviembre de 2010

    Mantiene la nulidad y absuelve al Estado: la conducta era competencia exclusiva del Consejo.

El órgano como centro de imputación

La Sala parte de lo que significa dotar de personalidad jurídica a un órgano. Esa personería, aunque se llame instrumental y se otorgue para fines limitados, produce un efecto inmediato y completo: lo que el órgano hace se le imputa a él y termina en él.

es importante indicar que el otorgamiento de personalidad jurídica a un ente u órgano tiene como consecuencia inmediata el constituirlos en un centro último y único de imputación de los efectos de sus actuaciones u omisiones. Esta es una de las diferencias con cualquier otro órgano que no constituya una personificación jurídica instrumental, respecto de los cuales, cualquier imputación se hace en forma provisional, ya que como parte de una estructura organizativa más amplia, actúan como parte del ente como persona jurídica, y por ende, bajo la personalidad de este último.

Considerando VIII

De ahí sale la regla que el fallo hizo famosa. Cuando la conducta impugnada es el ejercicio de una competencia exclusiva del órgano, extender la condena al ministerio o al ente al que está adscrito resulta improcedente. El órgano tiene presupuesto propio y con él responde.

Así las cosas, si en sede jurisdiccional se determina que la conducta administrativa objeto de impugnación proviene del ejercicio de una competencia exclusiva del órgano al cual se le otorgó personalidad propia (aunque sea instrumental) para tales efectos, resulta impropio extender la imputación al ente público, mayor o menor, al que se encuentra adscrito.

Considerando VIII

La Sala aplicó esa regla al caso con una consecuencia procesal precisa. El acuerdo que declaró desierta la licitación lo dictó el Consejo de Transporte Público en ejercicio de su competencia, y la demanda no había pedido nada contra el Estado. Frente al Estado, entonces, correspondía acoger la falta de derecho y absolverlo.

La convergencia de las anteriores precisiones obliga a que, en un caso como el presente, en donde una de las partes participa como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal 12.2 tantas veces citado, si se determina que el acto impugnado constituye el ejercicio de una competencia propia y exclusiva del denominado “órgano-persona”, como consecuencia lógica y natural, lo procedente es declarar una falta de derecho respecto del ente al cual está adscrito.

Considerando VIII

Órgano con personalidad instrumental

La imputación termina en él. Tiene presupuesto propio y con él responde por lo que hace dentro de su competencia.

En este casoEl Consejo de Transporte Público.

el otorgamiento de personalidad jurídica a un ente u órgano tiene como consecuencia inmediata el constituirlos en un centro último y único de imputación de los efectos de sus actuaciones u omisiones

Considerando VIII

Órgano sin personificación

La imputación es provisional. Actúa bajo la personalidad del ente del que forma parte, y es ese ente el que responde.

En este casoLa Comisión Técnica de Transportes que abrió el concurso en 1996.

cualquier imputación se hace en forma provisional, ya que como parte de una estructura organizativa más amplia, actúan como parte del ente como persona jurídica, y por ende, bajo la personalidad de este último

Considerando VIII

El artículo 12.2 y la integración de la litis

Queda por explicar por qué el Estado estaba en el proceso. El Código obliga a demandar al ente al que el órgano está adscrito siempre que se impugne una conducta de un órgano con personalidad instrumental. La Sala lee esa norma como un seguro para quien demanda.

El riesgo que la norma evita es real y conocido: que al final del proceso se descubra que la conducta quedaba fuera de la competencia cubierta por la personería, y que el expediente se pierda por haber demandado a quien no debía. Traer a los dos al proceso deja la puerta abierta para condenar al que resulte responsable.

lo dispuesto en el numeral 12.2 del CPCA a que se hizo referencia, debe ser entendido como un mecanismo mediante el cual se evite que, luego de un proceso, se determine que la conducta no se encuentra dentro de la competencia que ejerce el órgano con la cobertura de la personalidad instrumental que le fue otorgada.

Considerando VI

La Sala distingue entonces dos planos que conviene no confundir. Estar en el proceso es una cosa, y responder con el patrimonio es otra. La representación también se separa: el órgano-persona litiga con su propio abogado, y la Procuraduría defiende al Estado, porque su competencia se limita a la Administración central y a los Poderes.

Potestades oficiosas y límite de congruencia

El segundo reproche del Estado era que el Tribunal había ordenado, sin que nadie lo pidiera, una lista de actuaciones concretas al Consejo: rendir un informe técnico, designar un permisionario provisional, preparar el cartel y valorar si abría procedimiento sancionatorio. La Sala aprovechó para fijar hasta dónde llegan las potestades que el Código le dio al juez contencioso.

El artículo 122 es generoso. Habilita al despacho para adoptar cuantas medidas sean necesarias para restablecer una situación jurídica y para suprimir de oficio la conducta administrativa conexa que sea disconforme con el ordenamiento.

Ejemplo de ello, se puede citar el canon 122 del CPCA, el cual contiene una serie de disposiciones en esta línea, como lo es el inciso d), donde se posibilita al despacho para que adopte cuantas medidas resulten necesarias para reconocer, restablecer o declarar cualquier situación jurídica tutelable. De igual forma, el acápite k) le habilita para suprimir, de manera oficiosa, toda conducta administrativa directamente relacionada con la sometida al proceso cuando sea disconforme con el ordenamiento.

Considerando VI

El límite viene enseguida, y es el que la jurisprudencia posterior cita con más frecuencia. Esas habilitaciones se ejercen dentro del objeto que las partes definieron. El juez puede completar lo que concedió; no puede incorporar pretensiones nuevas.

A partir de estas normas, sin embargo, el juzgador no puede sustituir la voluntad de las partes, incorporando, ex novo, aspectos sobre los cuales las partes no han instado la competencia jurisdiccional.

Considerando VI

Aplicada al caso, la prueba se superó: las órdenes cuestionadas derivaban de la nulidad del acuerdo que declaró desierta la licitación, y esa nulidad sí la había pedido la actora. La Sala añadió un dato que explica el desenlace, y es que el Estado tampoco estaba legitimado para reclamar contra órdenes dirigidas únicamente al Consejo.

Por el contrario, el ejercicio de las habilitaciones oficiosas otorgadas al Tribunal sentenciador deben ser entendidas como consecuencia del objeto del proceso, en particular, lo que solicita cada una de las partes y la causa petendi sobre la cual se basa lo pedido. Dicho de otra forma, constituyen disposiciones complementarias a los extremos acogidos en la sentencia, por lo que siempre se deben encontrar relacionados, en forma mediata o inmediata, con lo otorgado.

Considerando VI

El plazo para dictar sentencia

El primer motivo del recurso era de plazo. El Estado sostenía que la sentencia se había dictado tarde y que eso la anulaba, con el artículo 111 del Código en la mano. La Sala separó dos situaciones que la ley trata de manera distinta.

Lo preceptuado tiene como fundamento garantizar la debida aplicación del principio de concentración e inmediatez.

Considerando IV

En el juicio oral el plazo de quince días es perentorio, y su razón de ser es la inmediación: el juez que vio la prueba debe resolver mientras la recuerda. En el proceso de puro derecho no se recibe prueba en audiencia, el plazo lo fija un reglamento y su incumplimiento no anula nada.

En el caso del juicio oral, del cardinal 111 del CPCA se desprende, en forma diáfana que los 15 días en él establecidos son de orden perentorio. Esto a tono con lo ya expuesto sobre la finalidad que persigue la norma. Lo mismo no puede ser dicho del proceso de puro derecho, en el cual los 15 días otorgados por el reglamento resulta de carácter ordenatorio, cuyo incumplimiento no tiene la virtud de anular el fallo.

Considerando IV

El argumento de fondo tiene un valor que trasciende este caso. Trasladar la nulidad a un supuesto para el que la ley no la previó llevaría a anular por anular, contra los principios de la actividad procesal defectuosa, que reservan ese efecto a los vicios sustanciales.

A partir de lo anterior, la sanción procesal de nulidad prevista para los otros procesos resulta incompatible, y por el contrario, su aplicación extensiva conllevaría la adopción de un criterio de la nulidad por la nulidad misma, contrario a los principios de la actividad procesal defectuosa que vinculan este efecto a vicios sustanciales del acto procesal.

Considerando IV

La Sala precisó además desde cuándo corre el plazo en los procesos de puro derecho: desde el auto de pase, cuando el expediente llega al tribunal que va a sentenciar. Con ese cómputo, la sentencia del caso se había dictado en tiempo.

Recepción y variación del criterio

La regla se consolidó rápido. En 2012 la propia Sala la repitió al resolver un caso del Registro Nacional, y en 2014 la convirtió en una tipología: había que mirar si la conducta tenía un contenido único, si correspondía a la competencia por la que se otorgó la personería y qué había hecho el jerarca impropio, para saber si respondía el órgano o el ente.

En 2016 la Sala Primera cambió de criterio, y lo dijo con esas palabras. Con una nueva integración, y después de un estudio que ella misma llama pormenorizado, concluyó que el Estado o el ente al que el órgano está adscrito también responde, de manera subsidiaria, cuando el órgano no pueda hacer frente a la indemnización. El fundamento es el derecho a un resarcimiento pleno del artículo 41 de la Constitución y el artículo 161 del Código.

El criterio de este fallo no desapareció con ese cambio. Sigue decidiendo el primer paso del examen, que es determinar si el daño nació de la competencia del órgano, porque solo definida esa responsabilidad primaria puede hablarse de la subsidiaria del ente mayor. Así lo dice el propio fallo de 2016 que introdujo la variación.

Su recorrido más llamativo ocurrió fuera del contencioso. La Sala Segunda y los tribunales de trabajo lo citan desde 2013 en los juicios de empleo público contra el COSEVI, el CONAVI y el Consejo Nacional de Concesiones, donde la pregunta es la misma de siempre: si la condena la soporta el órgano o el ministerio al que pertenece.

  1. 2012

    Sala Primera

    Repite el criterio en un caso de la Junta Administrativa del Registro Nacional.

    Voto 1170-F-S1-2012

  2. 2013

    Sala Segunda

    Lo trae a la jurisdicción laboral para decidir si responde el COSEVI o el Ministerio de Obras Públicas.

    Voto 1255-2013

  3. 2014

    Sala Primera

    Convierte la regla en una tipología de supuestos según lo que haya hecho el jerarca impropio.

    Voto 515-F-S1-2014

  4. 2016

    Sala Primera

    Varía el criterio: el Estado o el ente adscribiente responde de forma subsidiaria si el órgano no puede pagar.

    Voto 293-F-S1-2016Voto 840-F-S1-2016

  5. 2026

    Sala Segunda

    Sigue citándose en los juicios de empleo público contra órganos con personería propia.

    Voto 2103-2026

Alcance posterior

Hemos encontrado su cita en el texto de 94 resoluciones, dictadas entre mayo de 2011 y julio de 2026, sin un solo año en blanco. El Tribunal Contencioso Administrativo la cita en 43, la propia Sala Primera en 31 y el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en 13.

Siete citas vienen de la jurisdicción laboral, seis de la Sala Segunda y una del Tribunal de Trabajo, y son las que mejor muestran el alcance del criterio: un fallo de casación contencioso-administrativa sobre una ruta de autobús terminó decidiendo quién paga las prestaciones en los juicios contra órganos desconcentrados. La más reciente es de julio de 2026.

Fuera de los tribunales la citan dos pronunciamientos. La Procuraduría la usó en el dictamen C-251-2012 para explicar el alcance de la personería instrumental de una junta administrativa, y el Consejo Superior del Poder Judicial la invocó en su sesión 106-2023. En la doctrina la cita la tesis doctoral de José Roberto Garita Navarro sobre el régimen de la lesividad, dirigida por el propio redactor del fallo.

94resoluciones la citan entre 2011 y 2026, en 5 despachos judiciales

Por año

Por despacho

o elija un año o un despacho.

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2pronunciamientos la citan fuera de los tribunales, entre 2012 y 2023

Por año

Por órgano

o elija un año o un órgano.

Dictámenes de la Procuraduría y actas del Poder Judicial en sede administrativa. Las actas cuentan una vez por sesión. Cada número enlaza a su fuente oficial.

1trabajo académico la cita, una tesis universitaria

  1. 2021El régimen jurídico de la lesividad en el nuevo proceso contencioso administrativo. A propósito de la materia administrativa sancionatoria y la materia tributariaGarita Navarro, José Roberto · Universidad de Costa Rica — Facultad de Derecho

De un número completo de revista se cita el número, porque la cita está en uno de sus artículos. Cada título enlaza a su fuente.

Cómo se contóBuscamos el número de la sentencia en todas sus formas, incluidas las que llevan ceros delante, y leímos una por una cada coincidencia para dejar solo las que citan de verdad la 1360-F-S1-2010, por cualquiera de sus puntos. El barrido cubrió el corpus completo de la firma, de 1,9 millones de resoluciones, con los pronunciamientos de la Procuraduría y de la Contraloría incluidos. Cada resolución cuenta una vez, se unen la sentencia y su extracto, se excluyen las del mismo expediente y las secciones de un mismo tribunal cuentan como un solo despacho. De las 94 resoluciones, 88 tienen enlace a Nexus; las seis restantes solo constan en el texto de la base y se listan sin enlace. Corte al 20 de setiembre de 2026.

Texto íntegro y bibliografía

Resolución N° 1360-F-S1-2010, en Nexus del Poder Judicial

Resultandos, considerandos, por tanto y firmas, en la fuente oficial.

Leer en Nexus
Sentencia comentada
  1. Resolución N° 1360-F-S1-2010Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia11 de noviembre de 2010Personalidad jurídica instrumentalExpediente 08-000223-0161-CA. Redacta el Magistrado González Camacho excepto el Considerando IX que lo redacta el Magistrado Solís Zelaya
Jurisprudencia citada
  1. Voto 1202-A-S1-2009Sala Primera19 de noviembre de 2009El precedente que fija para qué sirve el artículo 12.2: traer al órgano y al ente para que la sentencia pueda ejecutarse contra el patrimonio del responsable. El fallo lo transcribe.
  2. Voto 126-F-S1-2009Sala Primera5 de febrero de 2009Define cuándo una sentencia adolece de falta de motivación, que fue el vicio alegado contra la condena en costas. También lo redactó el magistrado González Camacho.
  3. Voto 903-F-S1-2009Sala Primera10 de septiembre de 2009La regla general del artículo 193 del Código: la condena al vencido en costas no exige una fundamentación especial.
Jurisprudencia posterior que la cita
  1. Voto 1170-F-S1-2012Sala Primera17 de septiembre de 2012Reitera que la imputación termina en el órgano con personería propia cuando actúa dentro de su competencia.
  2. Voto 1255-2013Sala Segunda1 de noviembre de 2013Primera entrada del criterio en la jurisdicción laboral, en un juicio contra el COSEVI.
  3. Voto 515-F-S1-2014Sala Primera10 de abril de 2014Sistematiza la doctrina en supuestos según la intervención del jerarca impropio.
  4. Voto 840-F-S1-2016Sala Primera11 de agosto de 2016Reconoce que la jurisprudencia había sido oscilante y declara variado el criterio: añade la responsabilidad subsidiaria del ente mayor.
  5. Voto 116-2025Tribunal de Casación Contencioso Administrativo18 de septiembre de 2025Muestra que la distinción sigue en uso quince años después del fallo.
  6. Voto 2103-2026Sala Segunda3 de julio de 2026La cita más reciente que hemos encontrado, en un caso del Consejo Nacional de Concesiones.
Normativa
  1. Código Procesal Contencioso-AdministrativoLey 8508 · 28 de abril de 2006Disposiciones aplicadasArts. 12.2, 16, 17, 58, 111, 119, 122, 150.3 y 193
  2. Ley General de la Administración PúblicaLey 6227 · 2 de mayo de 1978Disposiciones aplicadasArts. 16, 136, 160, 190 y 196
  3. Constitución Política de la República de Costa Rica7 de noviembre de 1949Disposiciones de la variación posterior del criterioArts. 9, 41 y 49

Jurisprudencia: Nexus del Poder Judicial. Normativa: Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI), en su versión vigente.

Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Redactó la sentencia

Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Magistrado de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (2002–2014), coordinador de la comisión redactora del Código Procesal Contencioso Administrativo y fundador de Corporación GC.

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