La personalidad jurídica instrumental como técnica de organización administrativa: límites constitucionales y tendencias regresivas en Costa Rica

Referencia: Sánchez Zamora, Khevin. «La personalidad jurídica instrumental como técnica de organización administrativa: límites constitucionales y tendencias regresivas en Costa Rica». Revista El Foro, No. 32, Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, ISSN 2215-6771, pp. 7–22.

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Sumario

Este artículo examina de forma integral la personalidad jurídica instrumental en el ordenamiento costarricense, figura organizativa que permite dotar a ciertos órganos de un margen acotado de autonomía presupuestaria y patrimonial, sin separarlos de la estructura jerárquica estatal. Se trata de una técnica de organización administrativa que ocupa un lugar intermedio entre la centralización absoluta y la descentralización plena, respondiendo a la necesidad práctica de conferir a determinados órganos la flexibilidad operativa necesaria para el cumplimiento eficiente de sus funciones especializadas, sin por ello crear entidades jurídicamente independientes del Estado. La personalidad jurídica instrumental constituye, en consecuencia, un mecanismo mediante el cual el legislador dota a un órgano público de la capacidad de ser titular de derechos y obligaciones en el ámbito presupuestario y patrimonial, manteniendo su inserción orgánica dentro de la estructura de la Administración Central o del ente al que se encuentra adscrito.

Genealogía doctrinal de la figura

El estudio parte de la genealogía doctrinal de la figura, trazando sus orígenes en la distinción clásica entre personas públicas estatales y no estatales elaborada por Enrique Sayagués Laso en el ámbito sudamericano, y su posterior desarrollo como noción de «persona instrumental de la Administración» en la doctrina uruguaya, rioplatense, italiana y española. La contribución de Sayagués Laso resulta fundamental para comprender la evolución de esta categoría, puesto que fue este autor quien sistematizó la clasificación de las personas jurídicas de derecho público, distinguiendo entre aquellas que forman parte del aparato estatal en sentido estricto y aquellas que, aun siendo públicas, operan con un grado significativo de autonomía respecto del Estado. Esta distinción sentó las bases teóricas para el desarrollo posterior de la noción de personalidad instrumental, entendida como una modalidad de subjetividad jurídica que no implica la creación de un ente autónomo sino la dotación de capacidades específicas a un órgano integrado en una estructura administrativa mayor.

En la doctrina uruguaya y rioplatense, la figura se consolidó como respuesta a las limitaciones que la organización administrativa tradicional imponía a la gestión de servicios públicos especializados. La necesidad de contar con presupuestos diferenciados, capacidad de contratar de forma directa y patrimonio propio para la consecución de fines específicos condujo a la elaboración doctrinal de esta categoría intermedia, que permitía satisfacer estas exigencias operativas sin recurrir a la creación de entes descentralizados con plena autonomía jurídica. La doctrina italiana aportó a esta construcción el concepto de «órgano con personalidad jurídica», profundizando en la distinción entre la personalidad del ente y la subjetividad parcial del órgano. La doctrina española, por su parte, contribuyó con el desarrollo de la noción de «personificación instrumental» en el contexto de la Administración institucional, vinculándola a la técnica de creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales que, si bien gozan de personalidad jurídica propia, se encuentran sujetas a la dirección estratégica del ente matriz.

Recepción y desarrollo en Costa Rica

En Costa Rica, esta matriz conceptual fue acogida y reelaborada por la Procuraduría General de la República y la Sala Constitucional mediante la figura del órgano con personalidad jurídica instrumental, adscrito a un ente u órgano público mayor, dotado de subjetividad patrimonial y presupuestaria limitada, pero sin romper su integración orgánica en la Administración Central. El papel de la Procuraduría General de la República en la construcción de esta figura ha sido determinante, dado que a través de sus dictámenes vinculantes ha ido delineando los contornos jurídicos de la personalidad instrumental, estableciendo los presupuestos para su reconocimiento, sus alcances y sus limitaciones. La Procuraduría ha precisado que la personalidad jurídica instrumental no convierte al órgano en una entidad descentralizada, sino que le confiere una capacidad jurídica acotada y funcional, circunscrita a los ámbitos presupuestario y patrimonial que la ley expresamente le asigne.

La Sala Constitucional, por su parte, ha contribuido a consolidar la figura a través de su jurisprudencia, reconociendo su legitimidad constitucional como técnica de organización administrativa y estableciendo los límites dentro de los cuales el legislador puede recurrir a esta modalidad de personificación. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la personalidad jurídica instrumental debe respetar los principios de reserva de ley, legalidad presupuestaria y unidad estatal, de modo que su otorgamiento no puede realizarse por vía reglamentaria ni puede implicar una sustracción de competencias que corresponden constitucionalmente a otros órganos o entes del Estado. Asimismo, la Sala ha señalado que la creación de órganos con personalidad instrumental debe obedecer a razones de interés público debidamente justificadas y no puede constituir un mecanismo para evadir los controles propios de la Administración Central.

La figura del órgano con personalidad jurídica instrumental se caracteriza, en el ordenamiento costarricense, por varios elementos definitorios: su adscripción a un ente u órgano público mayor del cual depende jerárquica o tutelarmente; la titularidad de un presupuesto propio o diferenciado que le permite gestionar sus recursos con cierta autonomía financiera; la capacidad de ser titular de bienes y contraer obligaciones en el ámbito patrimonial; y la conservación de su condición de órgano integrado en la estructura administrativa estatal, sin adquirir la naturaleza de ente descentralizado. Esta combinación de elementos permite que el órgano disponga de la agilidad operativa necesaria para el desempeño de funciones especializadas, al tiempo que permanece sujeto a los controles y directrices propios de la Administración a la que pertenece.

Tensiones con las reformas recentralizadoras

El artículo analiza las tensiones que esta figura ha generado en el Poder Ejecutivo actual, el cual busca recentralizar potestades administrativas suprimiendo estas personificaciones jurídico-organizativas, originalmente diseñadas para flexibilizar la gestión pública frente a las restricciones burocráticas tradicionales. La tendencia recentralizadora del Poder Ejecutivo se enmarca en un discurso de racionalización y simplificación de la estructura administrativa del Estado, que identifica en la proliferación de órganos con personalidad instrumental una fuente de dispersión de recursos, duplicación de funciones y debilitamiento de la capacidad de dirección y coordinación del Gobierno Central. Desde esta perspectiva, la supresión de personificaciones instrumentales se presenta como una medida de eficiencia administrativa que permitiría concentrar recursos, eliminar estructuras redundantes y fortalecer la capacidad del Poder Ejecutivo para implementar políticas públicas de forma coherente y unificada.

Sin embargo, el artículo plantea que esta visión recentralizadora entra en tensión con las razones que originalmente motivaron la creación de estos órganos con personalidad instrumental. Las restricciones burocráticas tradicionales de la Administración Central —incluyendo la rigidez presupuestaria, la lentitud de los procesos de contratación, la dificultad para retener personal especializado y las limitaciones para gestionar recursos de forma ágil— fueron precisamente los factores que impulsaron al legislador a recurrir a la técnica de la personificación instrumental como mecanismo de flexibilización. La supresión de estas figuras sin abordar las causas estructurales que motivaron su creación podría generar, paradójicamente, una regresión en la capacidad operativa de los servicios públicos afectados, obligándolos a operar bajo las mismas restricciones que se pretendió superar con su establecimiento.

Análisis crítico del impacto de la supresión

Se integran doctrina, jurisprudencia constitucional y normativa vigente, incluyendo las recientes reformas legales orientadas a eliminar órganos desconcentrados con personalidad instrumental, para evaluar críticamente el impacto de dicha supresión en la estructura y eficiencia de la Administración Pública costarricense. El análisis doctrinal permite contextualizar las reformas dentro de las corrientes teóricas sobre organización administrativa, evidenciando que la tendencia recentralizadora no es exclusiva de Costa Rica sino que se inscribe en un debate más amplio sobre el tamaño y la estructura del Estado que se ha desarrollado en diversos países latinoamericanos y europeos. No obstante, el artículo advierte que las particularidades del ordenamiento costarricense —incluyendo la tradición de respeto a la autonomía institucional, la robustez del control de constitucionalidad y la complejidad del entramado administrativo— exigen que cualquier reforma en esta materia sea evaluada a la luz de sus potenciales consecuencias concretas y no únicamente desde premisas ideológicas o de eficiencia abstracta.

La jurisprudencia constitucional aporta un marco de análisis indispensable para determinar los límites dentro de los cuales el Poder Ejecutivo y el legislador pueden suprimir órganos con personalidad instrumental, dado que la Sala Constitucional ha establecido que ciertas garantías de autonomía operativa y presupuestaria pueden tener fundamento constitucional directo o derivado, lo que impondría restricciones a la discrecionalidad del reformador. La normativa vigente, por su parte, permite identificar los casos concretos de órganos cuya personalidad instrumental ha sido suprimida o se encuentra en proceso de supresión, así como las consecuencias prácticas que estas reformas han generado en términos de gestión presupuestaria, contratación de personal, adquisición de bienes y prestación de servicios. El artículo concluye que la evaluación del impacto de la supresión debe realizarse de forma casuística y con base en evidencia empírica, evitando tanto la defensa acrítica de todas las personificaciones instrumentales existentes como su eliminación indiscriminada por razones de principio.

Palabras clave: personalidad jurídica instrumental; órgano desconcentrado; desconcentración administrativa; personificación presupuestaria; jurisprudencia constitucional; Administración Pública de Costa Rica.