Recurso de apelación contra la adjudicación ante la CGR: cómo impugnar una licitación en Costa Rica

De todos los recursos de la contratación pública costarricense, el de apelación contra la adjudicación es el de mayor valor económico: se juega en las licitaciones mayores —los contratos más grandes del Estado— y su sola interposición congela el contrato. También es el recurso con el filtro de admisión más exigente: la Contraloría General de la República (CGR) rechaza de plano, sin analizar el fondo, los recursos que no acreditan lo que la ley exige.

Esta guía explica cuándo procede, cómo se computa el plazo de ocho días, qué debe contener el escrito para sobrevivir a la admisibilidad y qué caminos quedan si la CGR resuelve en contra — conforme a la Ley General de Contratación Pública (Ley N.° 9986) y su Reglamento (Decreto Ejecutivo N.° 43808-H).

Si acaba de recibir la notificación de una adjudicación que considera ilegal, el plazo ya está corriendo. Nuestra área de contratación pública evalúa la viabilidad del recurso —elegibilidad, mejor derecho y prueba— antes de comprometerlo.

Cuándo procede la apelación (y cuándo no)

El recurso de apelación procede contra el acto final de una licitación mayor: la adjudicación, la declaratoria de desierto o la declaratoria de infructuoso (art. 97 de la Ley 9986). Lo que define la vía es el tipo de procedimiento, no el monto adjudicado (art. 260 del Reglamento).

Reglas particulares que conviene conocer:

• Compras de la CCSS (incluida la compra de medicamentos): la apelación ante la CGR procede solo cuando la adjudicación alcanza el umbral de la licitación mayor; por debajo, el recurso lo conoce la propia Caja como revocatoria (art. 97.c).
• Cuantía inestimable: cabe únicamente la apelación (art. 260 del Reglamento).
• Contratos continuados: el monto se calcula sobre el plazo inicial, sin contar eventuales prórrogas.
• Readjudicación: si la CGR ya anuló una primera adjudicación y la Administración readjudica, la nueva apelación solo puede atacar lo actuado después de la resolución anulatoria — todo lo demás está precluido, incluso para quien no apeló en la primera ronda (art. 262 del Reglamento).
• Moneda extranjera: la conversión a colones se hace al tipo de cambio de referencia de venta del Banco Central vigente el día de la publicación del aviso de adjudicación.

Si su caso es una licitación menor, una subasta inversa o una licitación reducida, el recurso correcto es la revocatoria — presentarlo como apelación produce el rechazo de plano. Vea la guía comparativa de los tres recursos.

El plazo: ocho días hábiles que no perdonan

La apelación debe interponerse dentro de los ocho días hábiles siguientes a la comunicación del acto final, ante la CGR, en el sistema digital unificado (SICOP) y mediante el formulario electrónico dispuesto al efecto (art. 97 de la Ley; arts. 243 y 259 del Reglamento).

Tres precisiones que deciden casos:

1. El plazo corre a partir del día hábil siguiente a la notificación de todas las partes (art. 86). La fecha exacta de cada notificación queda acreditada en SICOP.
2. El día del vencimiento son hábiles todas las horas del día; si el recurso se presenta un día inhábil, se tiene por presentado el día hábil siguiente.
3. La presentación fuera del sistema digital o sin el formulario electrónico es causal de rechazo de plano por inadmisible (art. 244 del Reglamento) — no hay subsanación posible del canal de presentación.

El efecto que cambia la negociación: suspensión automática

Interpuesta la apelación, opera la suspensión automática de todos los efectos del acto final recurrido (art. 98). No hay que pedirla ni justificarla: es un efecto legal inmediato. El contrato no puede perfeccionarse —la relación contractual solo nace con el acto de adjudicación firme (art. 100)— y la Administración no puede ejecutar la contratación mientras la CGR resuelve.

En procedimientos por líneas independientes, la suspensión se limita a las líneas impugnadas: la Administración continúa la tramitación de las líneas no apeladas (arts. 98 de la Ley y 259 del Reglamento).

El filtro que elimina la mayoría de los recursos: legitimación y mejor derecho

Puede apelar quien haya presentado oferta en el procedimiento y ostente un interés legítimo, actual, propio y directo (art. 261 del Reglamento). Pero participar no basta. El escrito debe superar dos exigencias:

1. Fundamentación técnica (arts. 88 de la Ley y 262 del Reglamento). Hay que indicar con precisión la infracción sustancial del ordenamiento que se alega, individualizar las líneas que se recurren y aportar la prueba idónea. Si se discrepa de los estudios técnicos que motivaron la adjudicación, hay que rebatirlos con dictámenes de profesionales calificados — la simple disconformidad no es fundamentación. La prueba que no pueda aportarse con el recurso debe anunciarse en el escrito con los motivos, y presentarse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la admisión.

2. El ejercicio de mejor derecho (art. 262 del Reglamento). El apelante debe demostrar que su oferta es elegible y —esto es lo que muchos recursos omiten— incluir su propio ejercicio de aplicación del sistema de evaluación del cartel, que demuestre que usted resultaría el legítimo adjudicatario de prosperar el recurso. Si apela una declaratoria de desierto, debe además alegar que las razones de interés público invocadas son inexistentes o ajenas al caso.

El recurso que no supera estas exigencias se rechaza de plano por improcedencia manifiesta, en cualquier momento del procedimiento en que se advierta (art. 266 del Reglamento). El catálogo incluye un supuesto que sorprende a los litigantes ocasionales: el rechazo cuando la apelación se apoya en argumentos sobre los que la CGR ya ha adoptado reiteradamente una posición contraria en resoluciones anteriores. Conocer la línea resolutiva de la División de Contratación Pública no es opcional: es parte de la fundamentación.

Dos resoluciones recientes ilustran cómo opera este filtro:

• En la R-DCP-SICOP-00466-2025 (18 de marzo de 2025, licitación mayor del MOPT), la CGR rechazó de plano por improcedencia manifiesta una apelación por falta de fundamentación: el apelante no rebatió con prueba idónea los estudios técnicos de la Administración. La resolución reitera una línea de más de quince años: la carga de la prueba es del recurrente.
• En la R-DCP-SICOP-00755-2025 (6 de mayo de 2025, licitación mayor del ICE), la CGR declaró sin lugar la apelación de un oferente cuyo precio había sido declarado inaceptable: como no justificó su precio en la indagatoria previa al acto final (art. 106 del Reglamento), esa discusión precluyó — su oferta siguió siendo inelegible y, sin elegibilidad, no hay legitimación para apelar.

Qué hacer en la práctica. Antes de apelar, responda por escrito tres preguntas: ¿mi oferta es elegible sin discusión?, ¿aplicando el sistema de evaluación del cartel quedo de primero si prospera mi alegato?, ¿tengo prueba técnica —no opiniones— que desvirtúe los estudios de la Administración? Si alguna respuesta es "no", el recurso probablemente termine rechazado de plano y, en casos de temeridad, con una multa de hasta el 1% del umbral de la licitación mayor (art. 93).

Cómo se tramita: etapas y tiempos reales

El trámite ante la CGR tiene dos etapas (art. 97 de la Ley; arts. 263 y 264 del Reglamento):

Etapa de admisibilidad. Vencido el plazo para apelar, la CGR tiene ocho días hábiles para analizar la admisibilidad. Si el recurso es admisible, confiere audiencia inicial por ocho días a la Administración, al adjudicatario y a los participantes con mejor posición en la evaluación contra los que se formulen alegatos. Si no lo es, en ese mismo plazo lo rechaza.

Etapa de fondo. La CGR resuelve dentro de los treinta días hábiles siguientes al vencimiento de la audiencia inicial. En ese lapso confiere audiencia especial de cinco días a la Administración sobre lo respondido por las partes y, si el adjudicatario atacó la oferta del apelante, otra audiencia especial de cinco días al apelante para defenderse. En casos de alta complejidad, el plazo puede prorrogarse hasta por diez días hábiles adicionales, y puede notificarse primero solo el "por tanto" con el texto íntegro dentro de los tres días siguientes.

Un detalle procesal con consecuencias: al contestar la audiencia inicial, la carga de la prueba se invierte — el adjudicatario y los mejor posicionados deben desvirtuar los incumplimientos que se les imputan con la misma diligencia exigida al apelante (art. 262 del Reglamento). Y en la audiencia inicial no se admiten hechos nuevos no debatidos en el recurso: lo que no se alegó al interponer, precluyó.

En términos reales, entre la interposición y la resolución final transcurren alrededor de dos a tres meses — durante los cuales la adjudicación permanece suspendida.

Los cuatro resultados posibles

Según el artículo 98 de la Ley 9986:

Cuando el recurso está bien construido, el resultado es contundente. En la resolución R-DCP-SICOP-00211-2025 (5 de febrero de 2025), la CGR declaró con lugar la apelación de un oferente en una compra de medicamentos de la CCSS y anuló la adjudicación: la empresa ganadora ejecutaría la distribución mediante un tercero sin haber declarado la subcontratación en su oferta (arts. 49 y 50 de la Ley), y ese defecto —determinó la Contraloría— no es subsanable en fase recursiva. La oferta adjudicada devino inelegible y el concurso se retrotrajo.

Si la CGR resuelve en contra: la fase que casi nadie litiga

La resolución de fondo agota la vía administrativa (art. 98). Lo que sigue no es un callejón sin salida sino un cambio de foro: la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo para anular la adjudicación —e incluso la resolución de la propia Contraloría—, con posibilidad de medidas cautelares para impedir que el contrato avance mientras el juicio se decide.

Y si la contratación ya se ejecutó o está en curso de ejecución, la propia ley define el desenlace: la sentencia favorable reconoce al oferente ilegítimamente excluido el pago de los daños y perjuicios causados (art. 98) — que en contratos de gran cuantía puede representar la utilidad dejada de percibir.

Esta fase judicial es la especialidad central de Corporación GC: nuestro director fue co-redactor del Código Procesal Contencioso Administrativo y ex-Magistrado de la Sala Primera, la que revisa en casación estas sentencias. Para entender esa ruta: ¿cómo demandar al Estado en Costa Rica?, medidas cautelares contra el Estado y nuestras áreas de litigio contencioso-administrativo y casación ante la Sala Primera.

Preguntas frecuentes

¿Cuánto tiempo tengo para apelar una adjudicación?

Ocho días hábiles desde el día hábil siguiente a la comunicación del acto final (art. 97). Se presenta ante la CGR en SICOP, con el formulario electrónico oficial. El día del vencimiento puede presentarse a cualquier hora.

¿La apelación detiene la firma del contrato?

Sí, automáticamente. La interposición suspende todos los efectos del acto final (art. 98) y el contrato no puede perfeccionarse hasta que el acto quede firme (art. 100).

Me excluyeron por un defecto subsanable, ¿puedo apelar?

Sí. La ley obliga a permitir la subsanación de los defectos de la oferta (art. 50). Si lo excluyeron sin darle esa oportunidad, la exclusión es atacable — siempre que demuestre que, readmitida su oferta, usted resultaría adjudicatario.

¿Qué es el "mejor derecho"?

La demostración de que usted sería el legítimo adjudicatario si el recurso prospera: oferta elegible + su propio ejercicio de aplicación del sistema de evaluación (art. 262 del Reglamento). Es el requisito cuya omisión más recursos elimina.

¿Puedo apelar si no presenté oferta en el concurso?

No. La legitimación exige haber presentado oferta y tener un interés legítimo, actual, propio y directo (art. 261 del Reglamento). Quien no participó solo pudo atacar el cartel, en su momento, por la vía de la objeción.

¿Qué pasa si la Contraloría rechaza mi apelación?

La vía administrativa queda agotada y se abre la judicial: demanda de nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo, medidas cautelares y, si el contrato ya se ejecutó, la indemnización de daños y perjuicios (art. 98).

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