La potestad discrecional de la Administración Municipal en la regulación urbanística

Trabajo Final de Graduación para la Licenciatura en Derecho de la Universidad de Costa Rica.

Director: Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Referencia: Pérez Herrera, Esteban. La potestad discrecional de la Administración Municipal en la regulación urbanística. Tesis de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica, 2022.

Sumario

Esta tesis examina la interrelación entre la discrecionalidad administrativa y la regulación urbanística municipal en Costa Rica. La investigación parte de la premisa de que el urbanismo, estructurado mediante normas e instrumentos de planificación, constituye un ámbito por excelencia de discrecionalidad administrativa, en tanto las municipalidades ostentan amplios márgenes de decisión para configurar el uso del suelo y las proyecciones de desarrollo territorial. La relevancia de este estudio radica en que la actividad urbanística municipal incide directamente sobre el derecho de propiedad de los administrados, la calidad de vida de las comunidades, la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible de los cantones, lo que demanda un análisis riguroso de los alcances y límites de la potestad discrecional que ejercen los gobiernos locales en esta materia.

La investigación se estructura en tres títulos que desarrollan, respectivamente, los fundamentos generales de la discrecionalidad administrativa, el marco normativo del urbanismo en Costa Rica y la confluencia de ambos ejes en la competencia urbanística municipal. Este enfoque tripartito permite al autor construir un análisis integral que conecta la teoría general del Derecho Administrativo con la realidad práctica de la regulación urbanística local, identificando los problemas jurídicos que surgen de la interacción entre la potestad discrecional y las exigencias del ordenamiento territorial.

Título I: Criterios generales de la discrecionalidad administrativa

El Título I desarrolla los criterios generales de la discrecionalidad administrativa, ofreciendo un tratamiento doctrinal exhaustivo que sienta las bases conceptuales de toda la investigación. Se examina la evolución histórica de la discrecionalidad desde la Revolución Francesa, momento en el cual la separación de poderes y el surgimiento del principio de legalidad comenzaron a configurar los contornos de la actuación administrativa. El autor traza el recorrido histórico que va desde la inmunidad del poder ejecutivo frente al control judicial hasta el reconocimiento progresivo de que toda actuación administrativa, incluyendo la discrecional, debe sujetarse a parámetros de juridicidad.

Se aborda el concepto de discrecionalidad administrativa en sus múltiples dimensiones, distinguiendo entre la discrecionalidad como libertad de elección entre alternativas igualmente válidas y la discrecionalidad como margen de apreciación en la aplicación de normas que contienen conceptos jurídicos indeterminados. Se analizan las formas que puede adoptar la discrecionalidad: discrecionalidad de actuación (decidir si se actúa o no), discrecionalidad de elección (decidir qué alternativa se adopta), discrecionalidad temporal (decidir cuándo se actúa) y discrecionalidad procedimental (decidir cómo se actúa). Cada una de estas formas presenta particularidades propias que condicionan tanto el ejercicio de la potestad como su control judicial.

Los límites que circunscriben la discrecionalidad administrativa son analizados con particular detenimiento, dado que constituyen la piedra angular para distinguir la discrecionalidad legítima de la arbitrariedad. Se examinan los elementos reglados del acto administrativo —competencia, forma, fin, motivo y contenido en sus aspectos vinculados—, los cuales operan como límites internos que la Administración no puede transgredir ni aun en ejercicio de potestades discrecionales. Se desarrolla el principio de interdicción de la arbitrariedad, que exige que toda decisión administrativa cuente con una motivación racional y suficiente, impidiendo que la discrecionalidad se convierta en un espacio de decisión caprichosa o irrazonable.

Se analizan asimismo los principios de razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de control de la actividad discrecional. La razonabilidad exige que la decisión administrativa guarde una relación lógica y coherente con los fines perseguidos y los hechos que la sustentan, mientras que la proporcionalidad impone que los medios empleados sean adecuados, necesarios y proporcionados en sentido estricto respecto del fin buscado. Los conceptos jurídicos indeterminados son tratados como una categoría diferenciada de la discrecionalidad propiamente dicha, siguiendo la doctrina que distingue entre el margen de apreciación que conceden estos conceptos y la libertad de elección que caracteriza a la potestad discrecional en sentido estricto.

La protección de los derechos fundamentales como límite a la discrecionalidad recibe un tratamiento detallado, reconociendo que los derechos consagrados en la Constitución Política operan como barreras infranqueables que la Administración debe respetar en todo momento, independientemente de la amplitud del margen discrecional que le confiera la norma habilitante.

La recepción de estos principios y límites en el ordenamiento costarricense se examina a través de la Ley General de la Administración Pública, que establece el marco normativo general para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa, y el Código Procesal Contencioso Administrativo, que habilita el control judicial pleno de la actividad discrecional. El autor analiza cómo estos cuerpos normativos han configurado un sistema de control que permite al juez contencioso-administrativo verificar no solo la legalidad formal de los actos discrecionales, sino también su conformidad con los principios de razonabilidad, proporcionalidad e interés público.

Título II: La regulación del urbanismo en Costa Rica

El Título II aborda la regulación del urbanismo en Costa Rica desde una perspectiva integral que comprende tanto las generalidades del derecho urbanístico como el extenso y complejo marco normativo que lo compone. Se examina la potestad pública de planificación urbana como función esencial del Estado, orientada a ordenar racionalmente el uso del territorio y garantizar condiciones adecuadas de habitabilidad, funcionalidad y sostenibilidad de los asentamientos humanos. Esta potestad de planificación se fundamenta en el interés general y en la función social de la propiedad, principios que justifican la intervención pública en el ejercicio del derecho de propiedad privada.

La relación entre urbanismo y propiedad es analizada con particular detenimiento, dado que constituye uno de los ejes centrales de tensión en la regulación urbanística. El autor examina cómo las disposiciones urbanísticas configuran el contenido del derecho de propiedad al establecer las posibilidades de uso, aprovechamiento y edificación de los terrenos, y cómo esta configuración debe respetar los límites constitucionales, en particular la prohibición de vaciamiento del contenido esencial del derecho de propiedad y la garantía expropiatoria.

El extenso marco jurídico legal e infralegal del urbanismo costarricense es objeto de un análisis detallado que evidencia la dispersión normativa que caracteriza a esta materia. Se examina la Ley de Planificación Urbana como norma marco que establece los principios generales y los instrumentos de planificación urbanística, la Ley de Construcciones que regula los aspectos técnicos de la actividad constructiva, el Código Municipal que confiere a las municipalidades la competencia para el ordenamiento territorial de sus cantones, y los múltiples reglamentos que desarrollan y complementan estas normas de rango legal. Esta pluralidad de fuentes normativas genera un entramado regulatorio de considerable complejidad que dificulta la identificación clara de las competencias y los procedimientos aplicables.

Se analiza el régimen de planificación urbana en sus tres niveles: nacional, regional y local. En el nivel nacional se examinan las directrices y políticas generales de ordenamiento territorial; en el nivel regional se abordan los planes regionales de desarrollo urbano que buscan articular la planificación entre municipios colindantes; y en el nivel local se concentra el análisis en el plan regulador como instrumento principal de la planificación urbanística cantonal. Se identifican los instrumentos de planificación disponibles en cada nivel y se destaca el fenómeno del derecho blando en la materia, referido a aquellas directrices, lineamientos y guías técnicas que, sin tener fuerza normativa vinculante en sentido estricto, condicionan en la práctica la actuación de los gobiernos locales en materia urbanística.

Título III: La competencia urbanística municipal y los focos de discrecionalidad

El Título III conecta los dos ejes anteriores al valorar la competencia urbanística de las municipalidades como ordenadoras territoriales. Este título constituye el aporte central de la investigación, pues identifica y analiza los focos concretos de discrecionalidad que emergen en la planificación urbanística municipal. La competencia urbanística de las municipalidades se fundamenta en la autonomía municipal consagrada constitucionalmente, que confiere a los gobiernos locales la potestad de administrar los intereses y servicios locales de su cantón, incluyendo la regulación del uso del suelo y el ordenamiento territorial.

Los focos de discrecionalidad que emergen en la planificación son analizados individualmente: la determinación del área a regular, que implica decidir qué zonas del cantón serán objeto de planificación urbanística y cuáles quedarán fuera del ámbito de regulación del plan; el contenido del plan regulador, que comprende las decisiones sobre los objetivos, las políticas y las normas específicas que regirán el desarrollo urbano del cantón; la zonificación, que constituye una de las decisiones discrecionales más trascendentes al clasificar el territorio en zonas con usos permitidos y prohibidos; los criterios de fraccionamiento, urbanización y construcción, que establecen las condiciones bajo las cuales se pueden subdividir terrenos, desarrollar proyectos urbanísticos y edificar construcciones; la reserva de bienes demaniales, que determina qué áreas del cantón serán destinadas a fines públicos como parques, vías, áreas verdes y equipamiento comunal; y la gestión del riesgo, que incorpora consideraciones de vulnerabilidad territorial frente a amenazas naturales en las decisiones de planificación urbanística.

Se incluye una reseña jurisprudencial del control judicial ejercido por la Sala Constitucional y el Tribunal Contencioso Administrativo sobre las disposiciones de planificación y los actos de ejecución urbanística. Este análisis jurisprudencial revela cómo los tribunales han ido construyendo criterios de control que permiten verificar la razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones urbanísticas municipales, sin sustituir a la Administración en el ejercicio de sus potestades discrecionales. Se examinan los casos en que los tribunales han anulado disposiciones de planes reguladores por considerarlas arbitrarias o desproporcionadas, así como aquellos en que han confirmado la validez de decisiones urbanísticas controvertidas al verificar su conformidad con los principios de juridicidad.

Conclusiones

Las conclusiones confirman la hipótesis de que el marco normativo urbanístico costarricense requiere ser replanteado, dado que la dispersión normativa, la concurrencia institucional y la heterogeneidad regulatoria entre municipios generan amplios espacios de discrecionalidad que, si bien son necesarios para la gestión local, demandan mecanismos más claros de control y coherencia en aras de la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley. La dispersión normativa se manifiesta en la existencia de múltiples cuerpos legales y reglamentarios que regulan aspectos urbanísticos sin una articulación sistemática, lo que genera lagunas, contradicciones y sobreposiciones que dificultan tanto la labor de las municipalidades como el ejercicio de los derechos de los administrados.

La concurrencia institucional se refleja en la intervención de múltiples órganos y entes públicos en la regulación urbanística —municipalidades, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Ambiente, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, entre otros—, cuyas competencias no siempre están delimitadas con precisión, generando conflictos de competencia y decisiones contradictorias. La heterogeneidad regulatoria entre municipios produce un panorama en el que los derechos y obligaciones de los propietarios varían significativamente de un cantón a otro, lo que plantea interrogantes sobre la igualdad ante la ley y la coherencia del ordenamiento territorial a nivel nacional.

El autor señala que la necesidad de replantear el marco normativo no implica eliminar la discrecionalidad municipal en materia urbanística, pues esta resulta indispensable para que los gobiernos locales puedan adaptar la regulación territorial a las particularidades geográficas, sociales, económicas y ambientales de cada cantón. Lo que se requiere, según las conclusiones de la investigación, es el establecimiento de mecanismos normativos e institucionales que garanticen que el ejercicio de esa discrecionalidad se realice de manera transparente, motivada y sujeta a controles efectivos que prevengan la arbitrariedad y aseguren la protección de los derechos fundamentales de los administrados.

Palabras clave: discrecionalidad administrativa, planificación urbanística, ordenamiento territorial, plan regulador, municipal, derecho urbanístico.