Cómo anular una adjudicación en el Tribunal Contencioso Administrativo (después de la Contraloría)

Esta guía forma parte de nuestro trabajo en litigio contencioso administrativo y contratación pública. Si la Contraloría rechazó su apelación, el caso no termina ahí: el Tribunal Contencioso Administrativo puede anular la adjudicación.

Usted presentó su apelación ante la Contraloría General de la República, defendió su oferta y confió en el resultado. Pero la Contraloría declaró sin lugar el recurso, o lo rechazó en la etapa de admisibilidad, y el contrato quedó en manos de otro oferente. Aunque parezca el punto final del caso, todavía queda abierta una etapa decisiva: la vía judicial.

La resolución de la Contraloría funciona, precisamente, como la puerta que abre el camino a los tribunales. En esta guía le explicamos por qué el caso no termina en la Contraloría, qué se impugna, cuánto tiempo tiene y qué le puede pedir al Tribunal Contencioso Administrativo.

Por qué el caso no termina en la Contraloría

Cuando la Contraloría resuelve el fondo de la apelación, esa resolución agota la vía administrativa. Lo mismo ocurre con la objeción al pliego: la resolución de fondo agota la vía (artículos 96 y 98 de la Ley General de Contratación Pública). Agotar la vía administrativa significa que ya no quedan más recursos que interponer dentro de la Administración; lo que sigue es el control de los tribunales.

Esto conecta con una regla del proceso contencioso. Por norma general, el agotamiento de la vía administrativa es facultativo en Costa Rica (artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo). Pero en contratación administrativa la Constitución exige agotarla primero, y por eso la ley dispone que la resolución de la apelación o la objeción sea la que cierra la etapa administrativa. Cumplido ese paso, la vía judicial queda abierta.

En otras palabras: la Contraloría actúa como órgano de control administrativo, y su decisión puede ser revisada por los jueces. La Sala Constitucional lo confirmó desde temprano, al reconocer que la Contraloría es "un órgano de relevancia constitucional, auxiliar de la Asamblea Legislativa" (Voto n.º 00998-1998), dentro del marco de principios constitucionales de la contratación que esa misma sentencia fijó.

Qué hacer en la práctica: guarde la resolución de la Contraloría con su fecha de notificación. Ese documento es la prueba de que la vía administrativa quedó agotada y marca el punto de partida de su plazo para demandar.

Qué conducta se impugna ante el Tribunal

En el proceso contencioso no se impugna solo un papel: se impugna una conducta administrativa. El artículo 36 del Código Procesal Contencioso-Administrativo permite impugnar los actos finales, definitivos o de trámite con efecto propio; las actuaciones materiales; las conductas omisivas; y, en general, cualquier conducta sujeta al Derecho administrativo, así como el control del ejercicio de la potestad administrativa.

En el caso de una adjudicación, esto significa que el proceso ataca el acto de adjudicación mismo y la actuación de la Administración contratante que lo dictó. Además, el artículo 40 del mismo Código aclara que los actos absolutamente nulos son impugnables, para su anulación e inaplicabilidad futura, mientras subsistan sus efectos.

Qué hacer en la práctica: identifique con precisión el acto que le causa perjuicio (la adjudicación al otro oferente) y la Administración que lo dictó. El proceso se dirige contra esa Administración y, según el caso, contra la Contraloría, por ser la conducta que confirmó la adjudicación.

El plazo real: un año, no días hábiles

Aquí conviene desterrar un malentendido frecuente. En la Contraloría los plazos son cortos y en días hábiles: ocho días para apelar, cinco para la revocatoria. Muchos suponen que, agotada esa vía, tienen apenas unos días para ir a los tribunales, cuando en realidad disponen de mucho más tiempo.

El plazo máximo para acudir al Tribunal Contencioso Administrativo es de un año, según el artículo 39.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Ese año se cuenta desde el día siguiente a la notificación cuando el acto deba notificarse; desde el día siguiente a la última publicación cuando deba publicarse; o desde el día siguiente al cese de efectos cuando se trate de actuaciones materiales.

Un año es un plazo holgado comparado con los días hábiles de la Contraloría. Pero no es motivo para relajarse: mientras el reloj corre, el contrato adjudicado puede empezar a ejecutarse. Y como veremos, un contrato ya ejecutado cambia por completo lo que el Tribunal puede ordenar.

Qué hacer en la práctica: anote la fecha de notificación de la resolución de la Contraloría y cuente un año desde el día siguiente. No espere al último mes: entre más pronto demande, más margen tiene para pedir la suspensión del contrato antes de que se ejecute.

Qué le puede pedir al Tribunal

El Código Procesal Contencioso-Administrativo permite formular varias pretensiones en una misma demanda (artículos 42 y 43). En un caso de adjudicación, las principales son:

• Declaración de disconformidad (artículo 42.a): que el Tribunal declare que la adjudicación es contraria al ordenamiento jurídico.
• Anulación total o parcial (artículo 42.b): que se anule la adjudicación por los vicios que usted acredite.
• Restablecimiento de su situación jurídica (artículo 42.d): que se reconozca su derecho y se adopten las medidas necesarias para restablecer su posición, por ejemplo, que se le readjudique si tenía el mejor derecho.
• Condena a daños y perjuicios (artículo 42.j): que se condene al pago de los daños y perjuicios sufridos por haber sido excluido ilegítimamente.

Estas pretensiones se pueden acumular: en una misma demanda usted puede pedir la anulación, el restablecimiento y, subsidiariamente, los daños y perjuicios. Así el Tribunal resuelve de forma integral el perjuicio.

La medida cautelar: suspender el acto mientras se litiga

El punto más sensible de estos casos es el tiempo. Un juicio contencioso no se resuelve en semanas, y mientras tanto el contrato adjudicado puede ejecutarse. Por eso el Código regula las medidas cautelares (artículos 19 a 30).

La medida cautelar se pide a instancia de parte, durante el proceso o incluso antes de iniciarlo (artículo 19). Puede ser conservativa o anticipativa, e imponer obligaciones de hacer, no hacer o dar (artículo 20). En un caso de adjudicación, lo típico es pedir la suspensión de los efectos del acto, es decir, que el contrato no se ejecute mientras el juicio avanza.

La cautelar procede cuando la ejecución o permanencia de la conducta produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, y la pretensión no sea temeraria (artículo 21). El juez pondera además el interés público y aplica el principio de proporcionalidad (artículo 22).

Para las situaciones de extrema urgencia existe la medida provisionalísima (artículo 23): el juez la resuelve de inmediato y prima facie, sin esperar el trámite ordinario. En casos de urgencia extrema puede dictarse incluso sin audiencia previa (artículo 25). Si la cautelar se concede antes de presentar la demanda, esta debe interponerse dentro de los quince días siguientes (artículo 26).

Qué hacer en la práctica: si teme que el contrato empiece a ejecutarse, no espere a presentar la demanda completa. Se puede pedir una medida cautelar antes de demandar para suspender el acto y ganar tiempo. Consulte nuestra guía de medidas cautelares contra el Estado.

Si el contrato ya se ejecutó: la reparación en daños y perjuicios

Aquí está la razón de fondo por la que el tiempo importa tanto. Si cuando llega la sentencia el contrato ya fue ejecutado o está en ejecución, el Tribunal ya no puede deshacerlo. La sentencia favorable, en ese escenario, solo puede reconocer el pago de daños y perjuicios a su favor (artículo 98 de la Ley General de Contratación Pública).

Los tribunales lo han aplicado con claridad. El Tribunal Contencioso Administrativo, al resolver un caso contra RECOPE, recordó que "si la contratación cuya adjudicación se impugna ha sido ejecutada o se encuentra en curso de ejecución, la sentencia favorable al accionante solo podrá reconocer el pago de los daños y perjuicios causados" (Sentencia n.º 1199-2020). Esa resolución aplicó el artículo 90 de la anterior Ley de Contratación Administrativa; la regla es la misma que hoy recoge, sin cambios, el artículo 98 de la Ley General de Contratación Pública.

Esto tiene una consecuencia práctica: la nulidad "pura" (deshacer la adjudicación y readjudicar) solo es posible si se actúa a tiempo, antes de que el contrato se ejecute. Cuando ya se ejecutó, el reclamo se transforma en dinero. Es exactamente lo que evita una medida cautelar oportuna.

El control judicial de las adjudicaciones es real

En la práctica, los tribunales costarricenses anulan adjudicaciones cuando encuentran vicios. La Sala Primera de la Corte confirmó en casación la nulidad de una adjudicación del Instituto Nacional de Aprendizaje, porque una empresa estaba impedida de participar por un conflicto de intereses (Voto n.º 01096-F-S1-2011) —una sentencia de la que fue ponente el Dr. Óscar González Camacho, hoy director de Corporación GC.

Esto confirma dos cosas. Primera: la jurisdicción contencioso-administrativa efectivamente anula adjudicaciones ilegales. Segunda: por encima del Tribunal Contencioso está la Sala Primera, que revisa las sentencias en casación. Nuestro despacho litiga en ambos niveles; puede conocer nuestro trabajo en casación ante la Sala Primera.

Litigar la anulación de una adjudicación exige dominar tanto la Ley General de Contratación Pública como el Código Procesal Contencioso-Administrativo —código del que el Dr. González Camacho fue co-redactor—, y ese es precisamente el terreno de nuestro equipo.

Preguntas frecuentes

¿Si la Contraloría rechaza mi apelación, ya no puedo hacer nada?

Todavía puede actuar. Cuando la Contraloría declara sin lugar la apelación o la rechaza en admisibilidad, la vía administrativa queda agotada y se abre la vía judicial. A partir de ese momento usted puede acudir al Tribunal Contencioso Administrativo para pedir la anulación de la adjudicación, bajo el control jurisdiccional que sigue a la fase administrativa.

¿Cuánto tiempo tengo para demandar después de la resolución de la Contraloría?

El plazo máximo para acudir al Tribunal Contencioso es de un año, según el artículo 39 del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Se cuenta desde el día siguiente a la notificación del acto. Se trata de un año calendario, mucho más holgado que los días hábiles de la Contraloría. Aun así conviene actuar pronto, sobre todo si el contrato podría empezar a ejecutarse.

¿Puedo pedir que se suspenda el contrato mientras el juicio avanza?

Sí. El Código Procesal Contencioso-Administrativo permite solicitar medidas cautelares para suspender los efectos del acto mientras dura el proceso, incluso antes de presentar la demanda. Proceden cuando la ejecución del acto pueda causar daños graves y la pretensión no sea temeraria. En casos de extrema urgencia existe la medida provisionalísima, que el juez resuelve de inmediato.

¿Qué puedo pedirle al Tribunal Contencioso?

Puede pedir que se declare que la adjudicación es contraria al ordenamiento, que se anule total o parcialmente, que se restablezca su situación jurídica y que se le condene al Estado al pago de daños y perjuicios. Estas pretensiones pueden acumularse en una sola demanda, de modo que el Tribunal resuelva de forma integral el perjuicio sufrido.

¿Puedo demandar directamente a la Contraloría?

Lo que se impugna en el proceso es la conducta administrativa, incluida la adjudicación y la resolución que la confirmó. El Código Procesal Contencioso-Administrativo permite impugnar actos finales y el ejercicio de la potestad administrativa. El proceso se dirige contra la Administración contratante y, según el caso, contra la propia Contraloría, para lograr la anulación y la reparación.

¿Y si el contrato ya se ejecutó cuando gano el juicio?

Si la contratación ya fue ejecutada o está en ejecución, la sentencia favorable no deshace el contrato, pero sí reconoce el pago de daños y perjuicios a su favor. Así lo establece el artículo 98 de la Ley General de Contratación Pública. Por eso es clave pedir a tiempo la medida cautelar de suspensión: para evitar que el contrato avance y su reclamo quede reducido a dinero.

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