Derecho Presupuestario y Hacienda Pública

El artículo 183 de la Constitución crea a la Contraloría General de la República como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; el 184 le atribuye las funciones de fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos, examinar y aprobar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y rendir memoria anual a la Asamblea. La Ley 7428 confirma su carácter de órgano constitucional fundamental (art. 1) y rector del ordenamiento de fiscalización (art. 12), cuyas disposiciones, normas, políticas y directrices son de acatamiento obligatorio y prevalecen sobre cualquier disposición que se les oponga.

La Hacienda Pública —concepto que el artículo 8 de la Ley 7428 define— comprende los fondos públicos, las potestades para manejarlos y las normas relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios.

El artículo 18 de la Ley 7428 ordena a la Contraloría examinar, para su aprobación o improbación total o parcial, los presupuestos de los entes del artículo 184 de la Constitución, así como los de la Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales cumplen este requisito cuando una ley especial lo exija.

Si un presupuesto es improbado, rige el del año inmediato anterior; si la improbación es parcial, el del año anterior rige solamente en cuanto a lo improbado, hasta que se corrijan las deficiencias. Los presupuestos se presentan a más tardar el 30 de setiembre y las liquidaciones el 16 de febrero (art. 19), y los entes sujetos a aprobación CGR deben atender las normas técnicas que ella dicta (Ley 8131, art. 53).

La Contraloría aprueba —dentro de un plazo que no excede de treinta días hábiles— los contratos que celebre el Estado y los demás que por ley especial deban cumplir con este requisito; no se aplica a los contratos de trabajo ni a los que constituyan actividad ordinaria (art. 20). La administración obligada debe gestionar y obtener el refrendo antes de dar la orden de inicio; sin el refrendo el acto o contrato no surte efectos jurídicos y su ejecución queda prohibida, so pena de nulidad absoluta.

La falta de pronunciamiento dentro del plazo da lugar al silencio positivo. El artículo 30 lo confirma: en autorizaciones, refrendo de contratos y aprobación de modificaciones presupuestarias opera el silencio positivo y la Administración puede ejecutar válidamente el acto. Esa misma norma permite que la adjudicación en licitaciones se tenga por válida y eficaz si la CGR no resuelve la apelación en el plazo legal.

Frente a infracciones del ordenamiento de fiscalización o lesiones a la Hacienda Pública, la Contraloría recomienda al órgano competente la sanción aplicable mediante criterio técnico vinculante (art. 68 de la Ley 7428). La autoridad del sujeto pasivo debe cumplir la recomendación en el plazo que la Contraloría fije, salvo que dentro de ocho días hábiles interponga una gestión de revisión motivada; resuelta esta, el incumplimiento configura el delito de desobediencia. La potestad de la Contraloría prescribe en dos años desde el inicio del expediente.

Los hechos generadores de responsabilidad administrativa están en el artículo 110 de la Ley 8131 (lista extensa: omisiones de control, uso indebido de fondos, daño al patrimonio, contrataciones sin procedimiento, entre otros). El artículo 113 enumera las sanciones: amonestación escrita, amonestación escrita publicada en La Gaceta, suspensión sin goce de salario de ocho a treinta días y destitución sin responsabilidad. La responsabilidad disciplinaria prescribe en cinco años desde el hecho o desde el informe (art. 71 de la Ley 7428).

Todo servidor público responde civilmente, por dolo o culpa grave, frente al ente afectado y a terceros (Ley 7428 art. 74; Ley 8131 art. 114). Cuando varios responsables intervienen, la responsabilidad es solidaria (Ley 8131 art. 116); no efectuar oportunamente las acciones de cobro es, además, falta grave del funcionario competente (Ley 7428 art. 75).

La pieza clave del reintegro está en el artículo 76 de la Ley 7428: cuando hay daño contra los fondos públicos «proveniente de una ilegalidad flagrante y manifiesta» y el monto es líquido o liquidable con vista de documentos, la Contraloría dicta resolución razonada que declara la responsabilidad y su monto pecuniario, previa formación de expediente y audiencia. La certificación de esa resolución constituye **título ejecutivo** contra el responsable, y el sujeto pasivo afectado debe iniciar de inmediato el cobro judicial (también art. 118 de la Ley 8131).

Los actos definitivos de la Contraloría están sujetos al régimen común de impugnación (LGAP y CPCA) cuando lesionen derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 33 de la Ley 7428). Pero el artículo 34 exceptúa expresamente —y los hace firmes desde que se dictan, sin recurso administrativo— tres categorías de actos: los dictados en procedimientos de contratación administrativa, los de aprobación de contratos administrativos (refrendos) y los relacionados con la materia presupuestaria.

Esto significa que contra una improbación presupuestaria, una negativa de refrendo o un acto de contratación administrativa **no hay recurso administrativo**: la impugnación se lleva directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. El agotamiento de la vía administrativa es facultativo (art. 31 del CPCA, pues estos no son supuestos preceptivos de los arts. 173 ni 182 de la Constitución). Allí caben las pretensiones del artículo 42 del CPCA —anulación, restablecimiento del derecho, indemnización— y, cuando hay urgencia, medidas cautelares (art. 19 del CPCA) para suspender los efectos del acto.