El control jurisdiccional de los actos de gobierno

Trabajo Final de Graduación para la Licenciatura en Derecho de la Universidad de Costa Rica.

Director: Dr. Óscar Eduardo González Camacho

Referencia: Solano Salas, Jose Carlos. El control jurisdiccional del Acto de Gobierno. Tesis de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica, 2023. x y 168.

Palabras clave: Acto de Gobierno, Acto Administrativo, derecho procesal contencioso, control de legalidad, daños y perjuicios.

Sumario

Esta investigación analiza el Acto de Gobierno como especie adscrita al género de los actos administrativos, un concepto nacido en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés durante el siglo XVIII que, en su formulación clásica, se postula como una excepción al control plenario del accionar de las Administraciones Públicas por parte del contralor jurisdiccional. La figura del Acto de Gobierno ha constituido, desde sus orígenes, una de las categorías más controvertidas del Derecho Público, en tanto plantea una tensión inherente entre la necesidad del poder político de disponer de un margen de acción libre de interferencia judicial y el imperativo democrático de someter toda actuación estatal al escrutinio del Derecho. La investigación se propone examinar esta tensión desde una perspectiva integral, combinando el análisis histórico-comparativo con el estudio del derecho positivo costarricense, para determinar la viabilidad y los alcances de un control jurisdiccional efectivo sobre los actos que tradicionalmente se han considerado inmunes a la revisión judicial.

El contexto en el que surge esta categoría jurídica resulta esencial para comprender su naturaleza y evolución. El Consejo de Estado francés, en sus primeras décadas de funcionamiento como órgano consultivo y posteriormente como tribunal administrativo, se vio enfrentado a la necesidad de delimitar el ámbito de su propia competencia frente a las decisiones del poder político. La doctrina de los actos de gobierno sirvió precisamente para trazar esa frontera, excluyendo del control jurisdiccional aquellas decisiones que, por su naturaleza eminentemente política, se consideraban ajenas al ámbito del Derecho Administrativo ordinario. Esta exclusión, sin embargo, ha sido progresivamente cuestionada y reducida a lo largo de los siglos, conforme la evolución del Estado de Derecho ha ido ampliando el alcance de la jurisdicción sobre la actividad estatal.

Título I: Generalidades del Acto de Gobierno

El Título I estudia las generalidades del Acto de Gobierno: su origen histórico en el Derecho francés, su evolución en el Derecho español —como escala de derecho comparado necesaria— y su acogida en el Derecho costarricense a partir de la LRJCA. Asimismo, examina los principales elementos del acto administrativo, los conceptos fundamentales relacionados con el Acto de Gobierno, sus características principales y la teoría contemporánea del instituto tanto en el derecho comparado (España) como en Costa Rica.

El análisis del origen histórico en el Derecho francés permite rastrear la génesis de la categoría desde las primeras decisiones del Consejo de Estado que reconocieron la existencia de actos emanados del poder público que escapaban a la competencia de la jurisdicción administrativa. En la evolución de la jurisprudencia francesa se observa un movimiento progresivo de restricción de la categoría, pasando de una concepción amplia —en la que bastaba la invocación de un móvil político para excluir el control jurisdiccional— hacia criterios más objetivos y acotados que limitan la noción de acto de gobierno a supuestos taxativamente definidos, como las relaciones internacionales y las relaciones entre los poderes del Estado.

La evolución en el Derecho español constituye una escala de derecho comparado necesaria, dado que el ordenamiento jurídico costarricense ha recibido una influencia significativa de la tradición jurídica hispánica. El estudio de la experiencia española permite observar cómo la doctrina y la jurisprudencia de ese país han abordado la tensión entre la discrecionalidad política y el control jurisdiccional, desarrollando criterios y categorías que han influido en la construcción del Derecho Administrativo costarricense. La acogida de la figura en Costa Rica a partir de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA) constituye el punto de partida para el análisis del derecho positivo nacional, permitiendo examinar cómo el legislador costarricense incorporó esta categoría y qué alcances le confirió en el marco del ordenamiento jurídico nacional.

El examen de los principales elementos del acto administrativo —competencia, contenido, forma, motivación, fin— proporciona el marco conceptual necesario para comprender al Acto de Gobierno como especie del acto administrativo, identificando qué elementos comparte con el género y cuáles constituyen sus rasgos diferenciadores. Las características principales del Acto de Gobierno, tal como las desarrolla la investigación, incluyen su emanación del más alto nivel del Poder Ejecutivo, su vinculación con la dirección política del Estado y su pretendida exclusión del control jurisdiccional ordinario. La teoría contemporánea del instituto, tanto en el derecho comparado como en Costa Rica, evidencia una tendencia hacia la reducción progresiva de la categoría y el cuestionamiento de la inmunidad jurisdiccional que tradicionalmente se le ha atribuido.

Título II: Control jurisdiccional de los actos administrativos

El Título II aborda el control jurisdiccional de los actos administrativos en general: la evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa y civil de Hacienda desde sus orígenes en el Derecho francés hasta su desarrollo histórico en Costa Rica, los principios rectores del control jurisdiccional y los mecanismos de control en la normativa costarricense.

La evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa constituye un capítulo fundamental del Derecho Público moderno, puesto que su surgimiento y consolidación representan la materialización del principio según el cual la Administración Pública está sujeta al Derecho y debe responder ante los tribunales por sus actuaciones. El estudio traza esta evolución desde el modelo francés de justicia administrativa retenida —en el que el propio poder administrativo resolvía los litigios derivados de su actividad— hasta la consolidación de una jurisdicción especializada e independiente, pasando por el modelo de justicia administrativa delegada. En Costa Rica, este proceso se ha expresado en la configuración de la jurisdicción contencioso-administrativa y civil de Hacienda, cuyo desarrollo histórico refleja la progresiva ampliación de los mecanismos de control judicial sobre la actividad administrativa.

Los principios rectores del control jurisdiccional que examina la investigación incluyen, entre otros, el principio de legalidad administrativa, el principio de tutela judicial efectiva, el principio de universalidad del control y el principio de plenitud de jurisdicción. Estos principios configuran un marco teórico dentro del cual se debe evaluar la legitimidad de cualquier exclusión del control jurisdiccional, puesto que representan conquistas fundamentales del Estado de Derecho que no pueden ser desconocidas sin afectar la integridad del sistema jurídico en su conjunto. Los mecanismos de control en la normativa costarricense comprenden tanto las vías procesales específicas establecidas en la legislación contencioso-administrativa como los instrumentos de control de constitucionalidad, configurando un sistema de protección jurídica que aspira a ser comprehensivo y efectivo.

Título III: Control jurisdiccional específico de los Actos de Gobierno

El Título III se concentra en el control jurisdiccional específico de los Actos de Gobierno: analiza los elementos del acto y su impugnabilidad desde el control de legalidad y los daños y perjuicios patrimoniales, examina el marco normativo y jurisprudencial costarricense, y confronta el Acto de Gobierno con los principios garantistas del Derecho Público —el principio de acceso a la justicia y el principio de reparación integral del daño—, culminando con una propuesta de un modelo garantista de control jurisdiccional del Acto de Gobierno.

El análisis de los elementos del acto y su impugnabilidad desde el control de legalidad permite determinar en qué medida los distintos componentes del Acto de Gobierno resultan susceptibles de revisión judicial. La investigación distingue entre los aspectos reglados del acto —que necesariamente deben someterse al control de legalidad, dado que la Administración carece de margen de apreciación respecto de ellos— y los aspectos discrecionales, respecto de los cuales el margen de control resulta más debatido. Esta distinción es crucial porque permite superar la concepción monolítica del Acto de Gobierno como un todo inescindible e incontrolable, reconociendo que incluso en los actos de mayor contenido político existen elementos reglados cuya conformidad con el ordenamiento jurídico puede y debe ser verificada por los tribunales.

La perspectiva de los daños y perjuicios patrimoniales abre una vía complementaria de control que no se dirige a la anulación del acto sino a la reparación de los daños causados por su dictado o ejecución. Esta vía resulta particularmente relevante en el contexto del Acto de Gobierno, puesto que permite compatibilizar el respeto al margen de acción política del Gobierno con la protección de los derechos e intereses de los particulares que puedan verse afectados por decisiones de naturaleza política. La investigación examina las condiciones bajo las cuales procedería la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños derivados de actos de gobierno, así como los criterios de imputación y cuantificación del daño aplicables.

El examen del marco normativo y jurisprudencial costarricense permite situar la discusión en el contexto del derecho positivo nacional, identificando las disposiciones legales que regulan o se relacionan con el control jurisdiccional de los actos de gobierno y analizando las decisiones judiciales que han abordado esta temática. La confrontación del Acto de Gobierno con los principios garantistas del Derecho Público constituye el eje argumentativo central de este título, puesto que es en esta confrontación donde se pone de manifiesto la incompatibilidad entre la exclusión absoluta del control jurisdiccional y los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho. El principio de acceso a la justicia, en su formulación amplia, exige que toda persona que se considere afectada en sus derechos o intereses legítimos por una actuación del poder público pueda acudir ante un tribunal independiente e imparcial para obtener una resolución motivada. El principio de reparación integral del daño, por su parte, impone al Estado la obligación de indemnizar a quienes hayan sufrido lesiones antijurídicas derivadas de la actividad administrativa, sin que la naturaleza política de la decisión pueda constituir un eximente de responsabilidad.

Hipótesis y conclusiones

La hipótesis central sostiene que no es viable la exclusión de una especie específica de acto administrativo de todo contralor jurisdiccional, ya que dicho posicionamiento clásico genera reminiscencias del régimen monárquico, diametralmente opuesto al Estado Social y Democrático de Derecho. Esta hipótesis se fundamenta en la premisa de que la inmunidad jurisdiccional del Acto de Gobierno constituye un vestigio de concepciones pre-democráticas del poder estatal, en las que el soberano no estaba sujeto al Derecho y sus decisiones eran, por definición, inapelables. La persistencia de esta inmunidad en ordenamientos jurídicos que se proclaman democráticos y sometidos al imperio del Derecho resulta, desde esta perspectiva, una contradicción que debe ser resuelta mediante la extensión del control jurisdiccional a todas las manifestaciones de la actividad estatal, incluidas aquellas de contenido eminentemente político. Las reminiscencias del régimen monárquico a las que alude la hipótesis se expresan en la idea de que existen ámbitos de decisión pública que, por su naturaleza o su trascendencia política, se encuentran más allá del alcance del Derecho, una concepción que resulta incompatible con los principios fundamentales sobre los que se edifica el Estado Social y Democrático de Derecho.

La investigación concluye que la discusión trasciende el ámbito del derecho procesal contencioso y se adscribe al derecho constitucional, la teoría general del derecho y la propia división de poderes. Esta conclusión pone de relieve que el problema del control jurisdiccional de los actos de gobierno no es meramente procesal o procedimental, sino que toca las fibras más profundas del orden constitucional y de la teoría del Estado. La cuestión de si existen o deben existir actos estatales exentos de control judicial involucra directamente la comprensión de la separación de poderes, el alcance de la función jurisdiccional, la naturaleza del Estado de Derecho y los límites del poder político en una democracia constitucional. La propuesta de un modelo garantista de control jurisdiccional del Acto de Gobierno, con la que culmina la investigación, busca ofrecer una alternativa que permita superar la dicotomía entre el control pleno y la exclusión total, articulando mecanismos de revisión judicial que respeten la esfera legítima de la discrecionalidad política sin sacrificar las garantías fundamentales de los justiciables.