Asesoría Regulatoria y Redacción de Reglamentos

El artículo 121 de la LGAP distingue con precisión las categorías. Los actos de la Administración se llaman decretos cuando son de alcance general y acuerdos cuando son concretos; los decretos de alcance normativo se llaman también reglamentos o decretos reglamentarios; y los acuerdos que deciden un recurso o reclamo administrativo se llaman resoluciones. Esa precisión técnica es decisiva en la redacción: la elección equivocada del nombre y del vehículo jurídico puede arrastrar consecuencias formales y de publicidad que terminen en nulidad.

La jerarquía del artículo 6 de la LGAP fija el orden: Constitución, tratados, leyes y actos con valor de ley, decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, demás reglamentos del Poder Ejecutivo y reglamentos de los entes descentralizados, y finalmente las demás normas subordinadas. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia, y en lo no dispuesto expresamente quedan sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

El reglamento autónomo es la herramienta de los entes y órganos con autonomía institucional o territorial para regular su organización interna y la prestación de los servicios a su cargo sin necesidad de una ley específica que lo habilite. La LGAP fija expresamente sus dos límites técnicos. Primero, el artículo 19 reserva a la ley el régimen jurídico de los derechos constitucionales y prohíbe los reglamentos autónomos en esa materia. Segundo, el artículo 124 prohíbe que los reglamentos, las circulares, las instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general establezcan penas o impongan exacciones, tasas, multas u otras cargas similares: lo tributario y lo sancionador exigen ley formal.

El artículo 59 acota el ámbito propio del reglamento autónomo: la distribución interna de competencias y la creación de servicios sin potestades de imperio. Toda regulación que pretenda atribuir potestades de imperio frente al particular —fiscalizar, ordenar, sancionar, gravar— exige cobertura legal. Saber dibujar esa frontera entre lo que se puede y lo que no se puede regular por reglamento autónomo es la diferencia entre una norma que se sostiene y otra que cae al primer recurso.

La autonomía municipal del artículo 170 de la Constitución es una de las más fuertes del derecho costarricense: las municipalidades son autónomas en lo político, en lo administrativo y en lo financiero. Sobre esa base, los reglamentos municipales son reglamentos autónomos del ente descentralizado territorial, con cobertura constitucional propia. Lo que se reglamenta es el gobierno de los intereses y servicios locales del cantón (art. 169 de la Constitución y art. 4 del Código Municipal), no el ejercicio de la potestad reglamentaria ejecutiva del Poder Ejecutivo.

La redacción rigurosa de un reglamento municipal exige resolver tres preguntas recurrentes que hemos visto fallar en la práctica: cuáles son las competencias propias del Concejo y cuáles las del alcalde, qué materias requieren ley formal y, por tanto, no caben en el reglamento autónomo (sanciones, tributos, restricciones a derechos constitucionales), y cómo se articula el reglamento con los planes reguladores urbanísticos vigentes. Trabajar mal cualquiera de las tres convierte el reglamento en objetivo fácil de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El Título IX de la LGAP regula el procedimiento especial para la elaboración de disposiciones de carácter general. El artículo 361 ordena tres pasos. Primero, dar audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas. Segundo, conceder a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. Tercero, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, someter el anteproyecto a información pública por el plazo que en cada caso se señale.

El artículo 362 obliga a consignar expresamente, en la disposición general, las normas anteriores que quedan total o parcialmente reformadas o derogadas: una exigencia formal que con frecuencia se omite y que abre flanco para impugnaciones por desorganización del ordenamiento. El artículo 363 establece que los proyectos que deban someterse a la aprobación del Consejo de Gobierno se remiten con ocho días de antelación a los demás Ministros para que formulen observaciones, salvo casos de urgencia apreciada por el propio Consejo. La omisión de cualquiera de estos trámites, cuando es obligatorio, constituye un vicio de procedimiento susceptible de acarrear la nulidad de la disposición.

Los colegios profesionales son entes públicos no estatales reconocidos por la jurisprudencia constitucional con potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión, el régimen disciplinario interno, los procedimientos electorales del colegio, los aranceles de servicios y la gobernanza de juntas directivas. Cada colegio actúa al amparo de su propia ley orgánica, pero el procedimiento general de elaboración de sus disposiciones se rige supletoriamente por la LGAP cuando la ley orgánica no contempla un procedimiento especial: audiencia a sectores interesados, consulta y publicación.

Asesoramos a colegios profesionales en la redacción de códigos de ética, reglamentos de procedimiento disciplinario, reglamentos electorales y reglamentos arancelarios, con atención a tres puntos críticos: la reserva de ley para sanciones (art. 124 de la LGAP), las garantías de debido proceso en el procedimiento disciplinario interno (arts. 39 y 41 de la Constitución), y la articulación con la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la que conoce de la impugnación de los actos del colegio.

Una vez publicado, el reglamento queda expuesto a tres frentes. El primero, la impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa: el artículo 10.2 del CPCA legitima a impugnar las disposiciones de carácter general que deban ser cumplidas directamente por los administrados sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual. El segundo, la acción de inconstitucionalidad (arts. 73 a 95 de la Ley 7135) cuando el reglamento, decreto o disposición de alcance general vulnera normas o principios constitucionales. El tercero, la impugnación incidental, en el marco de un caso concreto, alegando los vicios de invalidez de los artículos 158 y 166 de la LGAP.

Defendemos al ente emisor en cualquiera de los tres frentes: contestación de demandas contencioso-administrativas contra el reglamento, informe ante la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad y oposición a la pretensión de inaplicación en casos concretos. La estrategia parte de un análisis de vicios riguroso —competencia, forma, contenido, motivo, fin, procedimiento— y de la jurisprudencia sobre el alcance de la potestad reglamentaria del órgano que lo dictó.